IV SA/Wa 1681/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi G. Spółki Akcyjnej z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji gruntu leśnego - skargę oddala - Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T. decyzją z dnia [...] marca 2007 r., powołując się na przepis art. 12 ust. 1 oraz 4 ust. 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 421 poz. 1266 ze zm.), w związku z art. 104 kpa oraz decyzją Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T. z dnia [...] grudnia 2000 r., ustalił opłatę roczną za 2007 r. z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji 1,57 ha gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa przeznaczonych na cele nieleśne, w kwocie 12594,54 złotych. Zobowiązał G. S.A. w B. do uiszczenia tej opłaty do dnia 30 czerwca 2007 r. Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka G. S.A. zarzucając, że opłata roczna z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych mieści się w zakresie zwolnień objętych art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123 poz. 776 ze zm.). Spółka posiada status zakładu pracy chronionej w rozumieniu powyższej ustawy, zatem zwolniona jest z opłaty. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano co następuje: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sposób kompletny reguluje naliczanie i zwalnianie z opłat. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do umorzenia opłat wynikających z ustawy, o czym strona została zawiadomiona pismem z dnia 31 lipca 2006 r. Uprawnienie do umorzenia w całości lub części opłaty rocznej zostało uregulowane w art. 12 ust. 16 ustawy i nie może być interpretowane rozszerzające Przepis ten stanowi, że można umorzyć w całości lub części należności, opłaty roczne oraz jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegającego wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Jest to katalog zamknięty. Natomiast przywołany przez stronę art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób sygn. akt IV SA/Wa 1681/07 niepełnosprawnych nie wskazuje wprost, że zwolnienie zakładów pracy chronionej odnosi się do opłat naliczanych na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Cytowane przez stronę pisma Pełnomocnika Rządu Do Spraw Osób Niepełnosprawnych nie są źródłem prawa i nie mogą być podstawą do zwolnienia z opłaty rocznej. Ponadto pismo z dnia 15 września 2006 r. nie precyzuje, jakie opłaty uznawane są za posiadające charakter cywilnoprawny, a jakie publicznoprawny i nie odnosi się do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła spółka G. S.A. zarzucając naruszenie art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Wnosi o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie, że spółka nie ma obowiązku uiszczenia tej opłaty, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zarzutu podnosi, że ustawodawca ustalił w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, generalną dyspozycję dla zwalniania zakładów pracy chronionej od obowiązku ponoszenia opłat - bez względu na źródło obowiązku - za wyjątkiem opłaty skarbowej i opłaty o charakterze sankcyjnym. Opłata roczna z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych mieści się w zakresie zwolnień, o których mowa w art. 31 ust 1 pkt 2. Nie jest to opłata skarbowa ani też opłata sankcyjna. Intencją ustawodawcy, według skarżącej, było zwolnienie z opłat w jak najszerszym kręgu sytuacji - bez względu na podstawę prawną takiego obowiązku. Skoro spółka posiada status zakładu pracy chronionej to ustalenie w drodze decyzji obowiązku uiszczenia opłaty jest niezgodne z art. 31 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Za niedostatecznie uzasadnione skarżąca uznała stanowisko Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, że skoro przepis dotyczący zwolnień, nie odnosi się wprost do opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, to takie zwolnienie nie przysługuje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, dodatkowo wskazując, że zwolnienie ustawowe, na które powołuje się strona, dotyczy opłat o charakterze publicznoprawnym a nie cywilnoprawnym. Inne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku, że zakład pracy chronionej jest zwolniony z każdej należności, która przez ustawodawcę została nazwana opłatą. Tymczasem w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że powołany przepis art. 31 ust. 1 pkt 2 nie obejmuje zwolnienia od opłat sądowych. W orzecznictwie wyrażony sygn. akt IV SA/Wa 1681/07 jest pogląd, że opłata sądowa służy nie tylko celom fiskalnym, ale przede wszystkim zapewnia sądom możliwość wykonywania zadań w dziedzinie ochrony prawnej. Analogiczny pogląd należy odnieść do funkcji należności i opłat ustalonych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Celem ustawy jest ochrona gruntów realizowana poprzez zapobieganie ich przeznaczaniu na inne cele. Należności i opłaty roczne stanowią przychód Funduszu Leśnego, który stanowi źródło finansowania zadań gospodarczych na gruntach leśnych Skarbu Państwa. Ustawa zawiera samodzielne i kompletne uregulowanie, w tym zamknięty katalog przypadków, kiedy obciążenia mogą być umorzone. Dlatego przywołany przez stronę przepis nie stanowi podstawy do zwolnienia zakładu pracy chronionej z opłaty ustalonej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Problemem do rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej jest charakter prawny świadczenia pieniężnego - tj. opłaty rocznej przewidzianej w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16 poz. 78). Przepis ten stanowi, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku, przyjmując za podstawę ustalenia równowartość ceny tony ziarna żyta, stosowanej przy wymierzaniu podatku rolnego za pierwsze półrocze w tym roku, a w odniesieniu do gruntów leśnych - ceny 1 m3 drzewa, stosowany przy wymierzaniu podatku leśnego w danym roku (art. 12 ust. 14). Problem sprowadza się praktycznie do rozstrzygnięcia, czy wymieniona opłata stanowi świadczenie o charakterze publicznoprawnym (podatkowym) czy też cywilnoprawnym. Strona skarżąca uzyskała zezwolenie na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o powierzchni 1,57 ha i z tego tytułu Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T. ustalił decyzją opłatę roczną za 2007 r. w kwocie 12 594,54 zł. Kwestionując tę decyzję skarżąca twierdzi, że z mocy ustawy jest zwolniona z obowiązku jej uiszczenia, gdyż posiada status zakładu pracy chronionej, sygn. akt IV SA/Wa 1681/07 a takie zakłady na podstawie przepisu art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123 poz. 776 ze zm.) są zwolnione od ponoszenia wszelkich opłat. Przywołany przepis stanowi: Prowadzący zakład pracy chronionej lub zakład aktywności zawodowej w stosunku do tego zakładu jest zwolniony z: 1) podatków, z zastrzeżeniem ust. 2, z tym że: a) z podatków od nieruchomości, rolnego i leśnego - na zasadach określonych w przepisach odrębnych, b) z podatku od czynności cywilnoprawnych - jeżeli czynność przez niego dokonana pozostaje w bezpośrednim związku z prowadzeniem zakładu, 2) opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym. Z powyższego przepisu wynika, że wolą ustawodawcy było zwolnienie zakładów pracy chronionej od ponoszenia określonych w ustawie kategorii podatków, oraz opłat innych niż skarbowe i sankcyjne. Oba te świadczenia pieniężne (podatki i opłaty) zgodnie z ustawą o finansach publicznych (Dz U. z 2005 r. Nr 249 poz. 2104) stanowią dochód publiczny i należą do kategorii danin publicznych. Art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych stanowi: dochodami publicznymi są daniny publiczne, do których zalicza się podatki, składki, opłaty oraz inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw niż ustawa budżetowa. Nie ma w ocenie Sądu wątpliwości, że skoro ustawodawca w art. 31 ust. 1 pkt 2 zamieścił opłaty obok podatku, to zwolnienie ustawowe, na które powołuje się skarżąca dotyczy opłat o charakterze publicznoprawnym, a nie każdej należności, która została nazwana opłatą. Opłaty jako daniny publiczne definiowane są przez trzy elementy. Po pierwsze nakładane są przez państwo lub jednostki samorządu terytorialnego, po wtóre ich funkcją jest pokrycie publicznych potrzeb finansowych, a po trzecie są świadczeniem wzajemnym w zamian za wykonywane usługi o charakterze publicznoprawnym lub korzystania z urządzeń utrzymywanych w interesie publicznym. Wśród opłat można wyróżnić opłaty za czynności urzędowe organów administracji publicznej (opłaty sądowe, administracyjne, ogólne i szczegółowe, osobiste i rzeczowe, stałe i zmienne oraz fiskalne i służbowe) opłaty za usługi podmiotów gospodarki publicznej (opłaty za usługi komunikacji miejskiej), sygn. akt IV SA/Wa 1681/07 opłaty za korzystanie z dóbr objętych w interesie publicznym szczególną ochroną (opłaty pobierane za korzystanie ze środowiska naturalnego) oraz opłaty adiacenckie. Opłaty, podobnie jak podatki, pełnią przede wszystkim funkcję fiskalną, stanowiąc źródło dochodów budżetowych (patrz komentarz L. Lipiec do art. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Lex 2007). W przypadku rozważanej opłaty rocznej brak jest niezbędnych elementów pozwalających uznać, że jest to świadczenie o charakterze publiczno - prawnym. Opłata ta nie stanowi świadczenia wzajemnego za usługi ze strony państwa. Inny jest również cel tej opłaty. Nie jest to bowiem cel fiskalny ale ekonomiczny środek ochrony gruntów rolnych i leśnych. Opłaty roczne stanowią środki funduszu leśnego i są przeznaczone dla nadleśnictw na wyrównanie niedoborów powstających przy realizacji zadań gospodarki leśnej, w tym na zalesianie gruntów niestanowiących własności Skarbu Państwa, realizację zadań na tych gruntach i inne prace związane z usuwaniem skutków klęsk i prowadzeniem gospodarki w lasach niepaństwowych. Środkami funduszu leśnego dysponuje Dyrektor Generalny (art. 56, 57, 58 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach Dz. U. z 2005 r. Nr 45 poz. 435). Wskazać też należy, że ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1982 r. Nr 11 poz. 79) mimo istnienia regulacji prawnej dotyczącej zwolnień zawartej w art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawierała własną, odrębnaj-egulację (art. 13 ust. 1 pkt 5) dotyczącą zwalniania z obowiązku uiszczania opłat rocznych za grunty wyłączone z produkcji rolnej i leśnej. Zwolnienia dotyczyły wyłącznie osób działających poza sferą produkcji materialnej. Obecnie obowiązująca ustawa z 1995 r. nie przewiduje żadnych zwolnień od uiszczania opłat rocznych. Zawiera natomiast zamknięty katalog przypadków, kiedy obciążenia mogą być umorzone. Oznacza to, że z woli ustawodawcy żadne podmioty nie zostały zwolnione od uiszczenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji, a jedynie w określonych przypadkach należność może być umorzona. W przeciwnym wypadku stosowne uregulowanie znalazło by się w ustawie. Jako słuszne należy ocenić stanowisko organu, że ustawa zawiera kompletne uregulowania w tym zakresie. Nie narusza zatem prawa stanowisko organu, że opłata roczna określona w art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma charakteru sygn. akt IV SA/Wa 1681/07 publicznoprawnego, a co za tym idzie zakłady pracy chronionej nie są zwolnione od uiszczania tej opłaty. Według przepisu art. 31 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy zakłady pracy chronionej nie są zwolnione od uiszczania opłat skarbowych i opłat sankcyjnych. Minister Finansów w rozporządzeniu z dnia 7 lipca 2004 r. w sprawie wykazu opłat o charakterze sankcyjnym (Dz.U. Nr 161 poz. 1682), które weszło w życie 31 lipca 2004 r. określił opłaty sankcyjne. Wśród nich nie ma opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji. Nie jest to zatem opłata sankcyjna w rozumieniu art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie oznacza to jednak, że zakłady pracy chronionej są zwolnione z tej opłaty, skoro nie jest to świadczenie o charakterze publicznoprawnym. Również w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, ze art. 31 ust. 1 pkt 2 nie ma zastosowania do opłat w postępowaniach sądowych (patrz postanowienie NSA z 26 kwietnia 2004r., sygn. FZ 4/04). Sąd stanął na stanowisku, że opłaty sądowe określa kompleksowo w dziale V Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie przewiduje zwolnień dla stron prowadzących zakład pracy chronionej. W takim samym kierunku idą uchwały SN z 29 października 2003 r. sygn. III CZP 09/03 oraz z 2 grudnia 2003 r. sygn. III CZP 91/03. Również w wyroku z dnia 30 czerwca 2005 r., sygn. IV CK 771/04 SN zajął stanowisko, że opłaty pobierane przez Transportowy Dozór Techniczny nie mają charakteru zobowiązań publicznoprawnych, lecz cywilnych i nie ma do nich zastosowania art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy, a w wyroku z dnia 5 kwietnia 2006 r. WSA w Warszawie, w sprawie VI SA/Wa 2262/05, orzekł, że nadawcy będący zakładami pracy chronionej nie są zwolnieni od opłaty za udzielenie koncesji, gdyż ustawa o radiofonii i telewizji oraz rozporządzenie wykonawcze do niej nie przewiduje zwolnienia od opłaty dla takich podmiotów. Powyższe rozstrzygnięcia wskazują, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nazwa "opłata" użyta przez ustawodawcę nie decyduje o tym czy jest to danina publiczna, czy też zobowiązanie cywilnoprawne. Stanowisko to skład orzekający w sprawie w pełni podziela. Charakter prawny tej opłaty był już w przeszłości rozważany przez Sąd Najwyższy na tle przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27 poz. 249 ze zm.). W uchwale siedmiu sędziów z dnia 23 grudnia 1982 r., sygn. III AZP 8/82 OSNC 1984/2-3/19 SN sygn. akt IV SA/Wa 1681/07 zajął stanowisko, że należności i opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji stanowią świadczenia o charakterze cywilnoprawnym. SN wskazał, że oprócz gruntów rolnych i leśnych w sposób szczególny chronione jest również środowisko. W obu przypadkach ustawodawca sięgnął do ekonomicznych środków ochrony. Zarówno grunty rolne i leśne jak i środowisko zostały uznane przez ustawodawcę jako dobro ogólnonarodowe. Wszelkie zachowania godzące w to dobro potraktowano jako zachowanie przynoszące szkodę również społeczeństwu. Nie przesądzając kwestii, czy opłata ma charakter świadczenia kompensacyjnego czy tez świadczenia represyjnego, w obu przypadkach w ocenie SN chodzi o świadczenie cywilnoprawne. Przytoczona argumentacja zachowuje aktualność w obecnym stanie prawnym z tym jednak, że wobec zamkniętego katalogu opłat sankcyjnych nie można opłaty tej zaliczyć do tej kategorii. Mając na względzie wszystkie wyżej wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. orzekł jak w sentencji.