IV SA/Wa 1682/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi S. G., P. S., S. P., J. K., M. G., M. G., M. Z., R. P., D. M., J. K., A. P. i S. P. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Dnia [...] maja 2010 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. (dalej "Studium"). Pismem z dnia 9 sierpnia 2011 r. (data stempla pocztowego) skargę na powyższą uchwałę wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika S. G., P. S., S. P., J. K., M. G., M. G., M. Z., R. P., D. M., J. K., A. P. i S. P. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Wskazano, że naruszenie interesu prawnego w/w mieszkańców K. polegało na nieuzasadnionym ograniczeniu możliwości korzystania z działek będących własnością skarżących poprzez: - ustanowienie zakazu zabudowy (z wyjątkiem zabudowy siedliskowej) położonych w środku miasta nieruchomości, sąsiadujących z nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (dot. działki z obr. [...] o nr [...], z obr. [...] o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], z obr. [...] o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]); - ograniczenie możliwości scalenia i podziału nieruchomości będących bardzo wąskimi (tj. około 7 m) i długimi (tj. około 500 m) pasami gruntu poprzez przeznaczenie tych nieruchomości w studium zarówno pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak i rolnictwo (dotyczy działek z obr. [...] o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]); - pozbawienie możliwości dojazdu do nieruchomości na skutek zaprojektowania w ich pobliżu drogi o znaczeniu ponadlokalnym, bez możliwości urządzenia zjazdów z tej drogi i braku jednoczesnego zaprojektowania dróg lokalnych umożliwiających dojazd do nieruchomości (dotyczy działek z obr. [...] o nr [...] i [...] oraz z obr. [...] o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]); - zaprojektowanie drogi o znaczeniu ponadlokalnym na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w sposób sprzeczny z przepisami szczególnymi dotyczącymi ochrony tego obszaru, która to droga przebiega przez działki skarżących (dotyczy działek z obr. [...] o nr. [...],[...],[...],[...],[...] i z obr. [...] o nr [...],[...]) oraz oddziałują na działki sąsiednie leżące w strefie uciążliwości tej drogi (dotyczy działki z obr. [...] o nr [...], z obr. [...] o nr [...],[...],[...], [...] jak również z obr. [...] o nr [...],[...],[...],[...]). Zaskarżonej uchwale zarzucono: 1. naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tj. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "upzp", poprzez: - zaprojektowanie przebiegu drogi łączącej drogę wojewódzką nr [...] (ul. [...]) z trasą S-[...] ([...]) przez teren [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu utworzonego zgodnie z rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.), zwanym dalej "rozp. W[...]" na którym to terenie jest ustanowiony zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, jak również zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 6 ust. 1 pkt 2 oraz 5 rozp. W[...]) w sposób naruszający powyższe zakazy; - wprowadzenie godzącego w prawo własności ograniczenia tego prawa polegającego na ustanowieniu zakazu zabudowy (z wyjątkiem zabudowy siedliskowej) na działkach należących do skarżących, wobec braku normatywnych przesłanek oraz racjonalnego uzasadnienia wprowadzania tak daleko idącego ograniczenia prawa własności w odniesieniu do nieruchomości położonych w środku miasta w sąsiedztwie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczeniem usług nieuciążliwych; - wprowadzenie godzącego w chronioną konstytucyjnie istotę prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej zwanej "Konstytucją" - w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej jako "K.c."), ograniczenia tego prawa polegającego na pozbawieniu dostępu działek z obr. [...] o nr [...] i [...] oraz z obr. [...] o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] do drogi publicznej przez zaprojektowanie w rejonie działek drogi o znaczeniu ponadlokalnym, bez możliwości urządzenia zjazdu z tej drogi do działek skarżących i braku zaprojektowania drogi lokalnej (gminnej), która umożliwiłaby dojazd skarżących do będących ich własnością działek, co w konsekwencji prowadzi do odcięcia możliwości dojazdu do działek skarżących; 2. istotne naruszenie trybu sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tj. art. 28 upzp poprzez: - brak wyróżnienia zmian wprowadzonych do Studium w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie zmian, co stanowi naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) – zwanego dalej "rozp. MI"; - brak uzyskania wymaganych przez prawo opinii w trakcie procedury uchwalania zmiany Studium, m.in.: opinii komisji urbanistyczno-planistycznej, opinii gmin sąsiednich, opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, opinii organu administracji geologicznej oraz opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska – co stanowi naruszenie art. 11 pkt 5, 8 lit. b, c, g, j upzp. W oparciu o powyższe naruszenia wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozp. W[...] ustanawia zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, jak również zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast budowa drogi łączącej drogę wojewódzką nr [...] z trasą S-[...], o minimalnej szerokości 25 m jest skomplikowanym przedsięwzięciem inżynieryjnym i wymaga prowadzenia prac ziemnych na dużą skalę związanych w szczególności z wykonaniem jej podbudowy. Prace takie będą wymagały nawiezienia setek ton kruszywa i spowoduje trwałe zniekształcenie rzeźby terenu, co jest zakazane na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Budowa drogi ponadlokalnej o szerokości 25 m, w zależności od jej szczegółowych parametrów może zostać zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) albo jako przedsięwzięcia, dla którego obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany (§ 3 ust. 1 pkt 56 powołanego wyżej rozporządzenia). Uchwała wprowadza również na działkach skarżących zakaz zabudowy innej niż siedliskowa. Zakaz ten został wprowadzony, mimo braku normatywnych przesłanek oraz racjonalnego uzasadnienia wprowadzenia tak daleko idącego ograniczenia uprawnienia do korzystania z nieruchomości. Wskazano, że na podstawie poprzedniego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. (uchwała Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] maja 2001 r.) zabudowa działek skarżących, oznaczonych w tym studium jako działki rolne i leśne, była możliwa. Studium z 2001 r. nie przewidywało bowiem zakazu zabudowy na tych działkach, co najwyżej nakładało na ich właścicieli dodatkowe wymagania dotyczące np. minimalnej wielkości działki leśnej, która mogła być zabudowana (1.500-2.000 m) lub zgody na przeznaczenie terenu na cele nieleśne. Zauważono, że działki skarżących (z wyjątkiem tych z obr. [...] oznaczonych jako tereny leśne) położone są na terenie miasta K., i na ich terenie nie jest, ani nie była w przeciągu ostatnich 20 lat prowadzona produkcja rolna. Działki te charakteryzuje również słaba jakość gleby (klasy V i VI). Również regulacje rozp. W[...] nie uzasadniają wprowadzenia w Studium zakazu zabudowy. Wprowadzony zakaz stoi również w sprzeczności z ogólnymi unormowaniami Studium, gdzie wskazano, że tereny rolne są rezerwą gruntów do przekształceń na cele budowlane (por. Załącznik nr 1 do Studium, s. 44 pkt 10) oraz, że w związku ze zmniejszeniem zatrudnienia w rolnictwie tereny rolne będą przekształcane w tereny służące zabudowie (por. Załącznik nr 1 do Studium, s. 5 pkt 5), jak również, że gleby na terenie K. to gleby o niskiej przydatności rolniczej (por. Załącznik nr 1 do Studium, s. 20 pkt 5). Powyższe wskazuje na tendencję do zabudowy terenów rolnych, co stanowi kontynuację wskazań wynikających ze Studium z 2001 r. i wpisuje się w ogólnopolskie wskazania dotyczące odrolniania działek miejskich. Urbanizacja terenów rolnych położonych w mieście jest pożądanym kierunkiem kształtowania ładu przestrzennego, zarówno biorąc pod uwagę ogólnopolską tendencję, jak i ogólne zapisy Studium. Za urbanizacją opowiedzieli się również właściciele przedmiotowych działek składając odpowiednie uwagi do projektu Studium oraz inne wnioski z prośbami o dopuszczenie lokalizacji na terenie ich nieruchomości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W odpowiedzi Miasto posłużyło się ogólnikowym stwierdzeniem o niezgodności takiego sposobu zagospodarowania z polityką przestrzenną. Ponadto stwierdzono tam, że przeznaczenie przedmiotowych terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie jest możliwe z uwagi na położenie w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu. Skarżący podnieśli, że przy rozpatrywaniu uwag, nie wskazano konkretnych norm stojących na przeszkodzie przeznaczeniu przedmiotowych działek pod zabudowę mieszkaniową. Natomiast przepis rozp. W[...], ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 tj. ze zm.) dalej jako "up" oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 tj. ze zm.), dalej jako "Poś", takiej regulacji nie uzasadniają. Zauważono również, że dla ustanowienia zakazu zabudowy nietrafny jest argument dotyczący zachowania równowagi ekologicznej, gdyż aby ten cel osiągnąć wprowadza się nakazy dotyczące minimalnej powierzchni działki, która powinna pozostać biologicznie czynna. Nietrafny jest także argument przedstawicieli miasta dotyczący "drożności ciągu ekologicznego", gdyż działki skarżących położone są pomiędzy projektowaną trasą S-[...] i czynnymi torami kolejowymi, które to czynniki w pierwszym rzędzie uniemożliwiają migrację zwierząt. Zatem nieuwzględnienie uwag skarżących oraz brak rzetelnego ich rozpatrzenia, a przede wszystkim brak uzasadnienia przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości na cele rolne z zakazem zabudowy, w świetle sąsiadowania tych nieruchomości z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, stanowi również naruszenie zasady równości wobec prawa i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, które winny być brane pod uwagę również w tym postępowaniu. Nieuwzględnienie wniosków skarżących mieszkańców uniemożliwia w przyszłości przeprowadzenia postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, który to podział umożliwiłby racjonalne zagospodarowanie bardzo wąskich (ok. 7 m) i bardzo długich (około 500 m) działek. Kolejnym naruszeniem zasad sporządzania studium jest pozbawienie dostępu działek skarżących z obr. [...] o nr [...] i [...] oraz z obr. [...] o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] do drogi publicznej, co w konsekwencji prowadzi do odcięcia możliwości dojazdu do działek przez skarżących i czyni je bezużytecznymi do jakiegokolwiek celu. Działki położone są pomiędzy projektowaną ulicą ponadlokalną, torami PKP, ul. [...] oraz terenami górniczymi/rekreacyjnymi. Dojazd do działek wymaga zaprojektowania drogi lokalnej. Nieuwzględnienie potrzeby dostępu działek położonych w obr. [...] do drogi publicznej i uniemożliwienie wjazdu (zjazdu) na te nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania studium i jest istotnym ograniczeniem wykonywania prawa własności. Uzasadniając istotne naruszenia trybu sporządzania Studium w szczególności wskazano na: - brak wyróżnienia zmian wprowadzonych w Studium w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie Zmiany Studium; zaskarżona uchwała zgodnie z jej tytułem dotyczyła w istocie nie zmiany całego Studium lecz wprowadzenia do niego pojedynczych zmian; wyłożony do publicznego wglądu w dniach 26 października – 8 grudnia 2009 r. projekt Zmiany Studium nie zawierał wyróżnionych zmian, które uchwała w przedmiocie Zmiany Studium wprowadzała do Studium z 2001 r.; wyłożenie wyłącznie tekstu jednolitego projektu Studium w istotny sposób ograniczyło możliwość mieszkańców do zapoznania się z zakresem zmian wprowadzonych do Studium; - w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały (część tekstowa s. 6 i 7) brak jest informacji o uzyskaniu opinii komisji urbanistyczno-planistycznej, opinii gmin sąsiednich, opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, opinii organu administracji geologicznej; ponadto z protokołu sesji Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 24 i 25 maja 2010 r. wynika, że do momentu uchwalenia Zmiany Studium nie została uzyskana opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ("RDOŚ"); co prawda w protokole jest informacja o odczytaniu pisma z RDOŚ, lecz pismo to nie można traktować jako wymaganej prawem opinii; naruszenie polegające na braku opinii środowiskowej jest tym bardziej rażące, że na terenie K. znajduje się [...] Obszar Chronionego Krajobrazu oraz rezerwat "G."; zauważono, że skutkiem braku uzyskania uzgodnienia środowiskowego było sprzeczne z prawem przeprowadzenie tzw. projektowanej drogi łączącej drogę wojewódzką nr [...] z trasą S-[...] przez teren [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o oddalenie skargi wskazując, że: - rezerwa terenu pod drogę projektowaną (klasy drogi głównej) łącząca drogę wojewódzką nr [...] z S-[...] istniała już we wcześniejszych opracowaniach planistycznych, a mianowicie w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) oraz w uchwale Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] maja 2001 r.; planowana droga w Studium uwzględnia zmiany wynikające z ogólnej koncepcji jej budowy, która uległa pewnym modyfikacjom (zaprojektowanie węzła gminy R., który umożliwia połączenie drogowe z gminą K.); - projektowana droga była uwzględniona na rysunku Studium z 2001 r., a po korekcie komunikacyjnej znalazła się w Studium z 2010 r., ponadto przebieg trasy został pozytywnie zaopiniowany przez właściwe instytucje i organy w tym przez RDOŚ; - Studium, jako że zostało wykonane w skali 1:5.000, nie wskazuje wszystkich dróg, lecz istniejący i projektowany główny układ komunikacyjny miasta; - nowa obsługa komunikacyjna poszczególnych działek będzie określona w ewentualnych miejscowych planach, które nie będą ograniczać dostępu do drogi publicznej działkom, który już ten dostęp mają; - możliwość zmiany przeznaczenia terenów skarżących o charakterze rolno-leśnym była omawiana na posiedzeniach gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej, jednakże zdecydowano zachować dotychczasowe przeznaczenie biorąc m.in. pod uwagę walory przyrodnicze (funkcja korytarza ekologicznego – jedyny korytarz migracji zwierząt łączący lasy [...] z lasami Nadleśnictwa D. równoczesnie łącząc ze sobą dwa korytarze o randze regionalnej, wprowadzenie zabudowy wiązałoby się z przerwaniem szlaku migracji; - zmiana Studium dotyczyła całego obszaru gminy, a nie jej części, z tego powodu niewyłożenie do publicznego wglądu projektu Studium z wyróżnieniem zmiany nie stanowiło istotnego naruszenia prawa; zmiany Studium były na tyle znaczące w stosunku do Studium z 2001 r., zatem w celu zachowania czytelności wyłożonego do wglądu projektu Studium nie było możliwości nałożenia na planszę obydwóch opracowań; - projekt Studium został zaopiniowany ze wszystkimi właściwymi instytucjami i organami na co wskazują załączone w aktach planistycznych opinie; - Studium zostało przedstawione organowi nadzorczemu w celu oceny jego zgodności z przepisami prawa, zaś Wojewoda [...] nie wszczął takiego postępowania, nie wniósł również jakichkolwiek uwag; - uchwalanie Studium należy do tzw. władztwa planistycznego gminy, a fakt nieuwzględnienia uwag i wniosków zgłaszanych do tego aktu nie musi oznaczać naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 tj. ze zm.), zwanej dalej "usg". W piśmie z dnia 12 września 2011 r. Skarżący odnieśli się do odpowiedzi na skargę, wskazując: - fakt ewentualnej zgodności lub niezgodności wcześniejszych opracowań planistycznych z przepisami szczególnymi nie jest przedmiotem niniejszej sprawy i nie ma z nią związku, jak również nie ma wpływu na postawiony w skardze zarzut sprzeczności Studium z rozp. W[...]; stan niezgodności Studium z rozp. W[...] nie zmienia fakt, że po uchwaleniu Studium weszło w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), gdyż zaprojektowany w Studium przebieg drogi ponadlokalnej jest również sprzeczny z zapisami nowego rozporządzenia; - ewentualne pozytywne (chodź nietrafne) opinie w żaden sposób nie zmieniają faktu, że przebieg planowanej drogi jest sprzeczny z prawem; - argumenty historyczne nie zmieniają faktu, że przebieg drogi ponadlokalnej jest sprzeczny z rozp. W[...]; - wskazano, że dla niektórych działek położonych na terenach tzw. Serwitutów na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu dopuszczona została zabudowa mieszkaniowa, np. w rejonie ul. [...] (teren "J.") znajdują się tereny oznaczone symbolem MN oraz ML, ponadto w okolicy skrzyżowania ul. [...] i projektowanej drogi ponadlokalnej znajdują się oznaczone symbolem MN, powyższe zaś przeczy tezie, że na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu obowiązuje całkowity zakaz zabudowy mieszkaniowej; - pobieżna analiza mapy Studium wskazuje, że migracja zwierząt wskazanym w odpowiedzi na skargę korytarzem nie jest możliwa (lub jest wysoce utrudniona) ze względu na zlokalizowanie na trasie migracji istniejącej trasy kolejowej, co więcej na terenie działek Skarżących została zlokalizowana droga ponadlokalna, która stanowić będzie zasadniczą przeszkodę w migracji zwierząt; - Rada Miejska de facto przyznaje, że uchwalenie Studium nastąpiło z naruszeniem § 8 ust. 2 rozp. MI, zaś odstąpienie od trybu sporządzenia studium nie może być usprawiedliwione przesłankami odnoszącymi się do przekonań osób wchodzących w skład organów administracji; - z uwagi na fakt, iż na terenie objętym Studium położony jest Rezerwat G., winno zostać uzyskane odrębne uzgodnienie RDOŚ w trybie art. 13 ust. 3a up, natomiast w aktach planistycznych jest wyłącznie opinia RDOŚ w trybie upzp, a nie w trybie up; - w aktach brak jest również opinii organów wojskowych, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. pełnomocnik skarżącego R. P. popierając skargę i zarzuty w niej zawarte podniosła, iż na dokładniejszych mapach na terenie włączonym do zabudowy dostrzec można ślady wcześniejszej zabudowy. Zwróciła uwagę, iż z treści Prognozy oddziaływania na środowiska sporządzonej przez mgr inż. K. K., [...] 2009 – dalej zwanej "Prognozą" (str. 37) wynika, iż do przerwania korytarza ekologicznego dojdzie w wyniku realizacji drogi nowoprojektowanej. Wskazuje, iż problem zapewnienia dostępu do drogi dotyczy także działek położonych nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie drogi o nazwie Projektowana, lecz także działek w głębi, którym nie zapewniono w studium dostępu do drogi. Pełnomocnik organu oświadczył, iż działki wszystkich skarżących położone są na terenie miasta, gdyż K. jest gminą miejską. Wyjaśnił, iż wprowadzanie terenów włączonych do zabudowy do środka terenu zurbanizowanego służy także jego przewietrzaniu tworząc tzw. płuca miasta. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącego dotyczącego istnienia śladów wcześniejszej zabudowy na terenie leśnym wyjaśnił, iż prawdopodobnie jest to fragment dawniejszego obszaru siedliskowego, obecnie nieużytkowanego. Zasadność utrzymania ciągu biologicznego wynika z opracowania ekofizjograficznego oraz z mapy – rys. nr 3. Ponadto, w skali całej gminy, aktualnie istnieje stosunkowo dużo terenów pod zabudowę, zatem nie ma realnej potrzeby zwiększania ich liczebności. Nieruchomości Skarżących nie są wykorzystywane rolniczo, lecz ich pozostawienie w takim użytkowaniu wynika z kwestii przyrodniczych i klasyfikacji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż wniesienie skargi było dopuszczalne, bowiem ustalenia studium, są wiążące przy uchwalaniu (zmianie) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 upzp). Stąd ustalenia studium mogą generalnie naruszać interes prawny użytkownika nieruchomości położnej na objętym nim terenie, gdy stanowią wiążące wskazania przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, co do warunków istotnych z punktu widzenia prawa wykonywania własności. W tym kontekście, istotne znaczenie mogą mieć kwestionowane postanowienia dotyczące planowanej realizacji drogi oznaczonej, jako "Projektowana" oraz utrzymanie ograniczenia możliwości wykorzystania działek na cele budowlane poprzez pozostawienie ich w użytkowaniu rolnym i leśnym z dopuszczeniem jedynie zabudowy siedliskowej. Dla oceny legalności uchwały w przedmiocie Studium konieczne jest ustalenie, czy na etapie jego uchwalania nie doszło do naruszenia prawa w granicach wskazanych w art. 28 ust. 1 upzp. Choć Skarżący nie artykułują tego expressis verbis, z treści ich skargi wynika, iż dopatrują się oni naruszenia granic tzw. "władztwa planistycznego" gminy w rozumieniu art. 3 ust. 1 upzp, co może prowadzić do naruszenia zasad sporządzenia studium (art. 28 ust. 1 upzp). W rozpoznawanej sprawie nie doszło jednak do naruszenia granic "władztwa planistycznego". Gdy chodzi o kwestie lokalizacji drogi. Brak jest normatywnych zasad określania, przebiegu i kategorii dróg, jakie mają służyć realizacji zadań w zakresie komunikacji na poziomie społeczności lokalnych. W takiej sytuacji legalność przyjętych rozwiązań może być oceniana jedynie z punktu widzenia racjonalności przyjętych rozwiązań. W kontekście przeznaczenia terenów pod drogi można rozważyć pewne typowe uwarunkowania, których wystąpienie podważałoby racjonalność przyjętego rozwiązania, do których należy: - oczywisty brak potrzeb komunikacyjnych na danym kierunku (istnienie szeregu alternatywnych połączeń realizujących skutecznie – przez bliskość płynność ruchu, dostępność drogi - cele komunikacyjne, - oczywisty brak przydatności określonego terenu dla danej funkcji (tereny z uwagi na cechy lub aktualne funkcje nieprzydatne, przy założeniu poniesienia racjonalnie uzasadnionych kosztów ich zagospodarowania na planowany cel. Sąd nie dostrzegł z urzędu ani nie wywiodła tego Strona, aby tego rodzaju przesłanki wystąpiły w przedmiotowej sprawie. Oczywista wydaje się potrzeba realizacji nowego połączenia zapewniającego lepszą komunikację Miasta K. przez drogę wojewódzka (nr [...]) z węzłem planowanej trasy szybkiego ruchu (trasa S-[...] tzw. [...]). Planowana droga znajduje się na obszarze dotąd niezbyt intensywnie zurbanizowanym. W jego sąsiedztwie nie znajdują się inne tereny oczywiście lepiej nadające się do realizacji wskazanej funkcji. Podnoszone przez Skarżących zarzuty naruszenia zakazów ustanowionych w związku z realizacją drogi na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu są niezasadne z uwagi na treść art. 24 ust. 2 pkt 3 up. Nie oznacza to, iż ingerencja w obszar nie musi być brana pod uwagę przy poszukiwaniu racjonalnych rozwiązań planistycznych z uwagi na cele realizowane w ramach tego obszaru (patrz art. 23 ust. 1 up i art. 10 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy upzp), jednak w rozpoznawanej spawie nie wykazano, aby istniały oczywiste rozwiązania alternatywne, w ramach których możnaby zrealizować cele użyteczności publicznej (realizacja połączeń) bez naruszenia integralności terenu poddanych ochronie oraz naruszenia interesów właścicieli gruntów. W każdym razie rozwiązania takie nie były zgłaszane na etapie procedury planistycznej przez zainteresowanych, co obligowałoby organ gminy do ich szczegółowego rozważenia. Odnotować wypada, iż przyjęte rozwiązania zostały pozytywnie zaopiniowane przez organ wyspecjalizowany w spawach ochrony przyrody – RDOŚ w [...] (pismo z dnia 25 września 2009 r.). Odnosząc się do kwestii braku skomunikowania działek przyległych do drogi jak i wskazana w toku rozprawy problematykę komunikacji działek położonych w stronę północnowschodnia od planowanej drogi należy wskazać, iż jak trafnie podniosła to Rada Gminy w odpowiedzi na skargę, dopuszcza się naniesienie w studium jedynie schematu głównej sieci dróg natomiast rozwiązania szczegółowe, co do skomunikowania terenów, rozstrzygane są na etapie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego (patrz tak samo wyrok II OSK 1425/09 dostępny w CBOSA). Istotne znaczenie mógłby odgrywać w tej sytuacji jedynie zarzut, iż wobec planowanych rozwiązań (przyjętej sieci dróg podstawowych) nie jest możliwe skomunikowanie określonych terenów w ramach połączeń o charterze wyłącznie lokalnym. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca i zarzuty tego rodzaju nie były podnoszone. Wobec wskazanych wyżej uwarunkowań jest bez znaczenia kwestia, czy w świetle uprzednich ustaleń studium droga przebiegała w tej samej lokalizacji oraz czy była ona przewidywana już przed ustanowieniem [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Oceniając zasadność zaliczenia terenów należących do Skarżących, do obszarów zieleni ogólnodostępnej, należy zauważyć, iż aktualnie tereny te mają przeznaczenie rolne lub leśne. Rolą rady gminy jest racjonalne gospodarowanie przestrzenią, co dotyczy również wyznaczania kierunków gdzie ma się odbywać urbanizacja, przy założeniu, iż nie musi ona dotyczyć wszystkich terenów co do których ich właściciele są zainteresowani ich zabudową. Trafnie wskazano w skardze, iż istnienie określonej części terenów biologicznie czynnych może zostać zapewnione m.in. poprzez ustalenie stosownych proporcji zabudowy dla poszczególnych działek. Nie wyklucza to jednak, w ramach racjonalnego gospodarowania terenami gminy (tzw. "władztwa planistycznego") możliwości wskazywania terenów całkowicie wyłączonych z zabudowy lub, jak w danym przypadku, dopuszczenia wyłącznie zabudowy określonego rodzaju, co przesądza o jej intensywności (tu zabudowa zagrodowa). Ograniczenia tego rodzaju mogą wykraczać poza wynikające z zakazów będących następstwem ustanowienia określonych form ochrony przyrody w myśl up (patrz tak samo w kwestii planów zagospodarowania przestrzennego wyrok NSA sygn. akt II OSK 745/11 dostępny w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie, jak wskazał Pełnomocnik Rady, istnieje wystarczająca ilość terenów przeznaczonych do zabudowy (okoliczności tej nie zakwestionowała Strona przeciwna). Wskazano, iż pozostawienie terenów wyłączonych z zabudowy ma służyć nawietrznieniu Miasta, poprzez wskazane tereny przebiegają także korytarze migracji zwierząt (choćby do wysuniętego najbardziej w głąb zabudowy miejskiej na południowy wschód kompleksu leśnego), co potwierdzają stosowne dokumenty, jakimi dysponowała Rada Gminy, podejmując stosowną uchwałę (patrz wskazane na rozprawie fragmenty opracowania ekofizjograficznego). Bez znaczenia dla oceny legalności uchwały musi być okoliczność, iż w Studium przewidziano pozostawienie gruntów w rolniczym wykorzystaniu, pomimo iż Skarżący wskazują jakoby ich położnie (enklawa pośród terenów zabudowanych) i niska klasa bonitacyjna przemawiają przeciw takiemu rozwiązaniu. Podnoszone jest, iż wobec tych uwarunkowań nikt nie jest zainteresowany prowadzeniem produkcji rolnej i od wielu lat nie jest ona prowadzona. Na skutek przyjętych rozwiązań, gdy chodzi o rodzaj przeznaczenia użytków (jako rolne lub leśne) sytuacja Skarżących nie uległa pogorszeniu. Z kolei przeznaczenie gruntów do produkcji rolnej nie wyklucza ich zabudowy w pewnym zakresie (zabudowa siedliskowa), umożliwia też realizację celu, jaki przyświecał organowi Gminy, przy ograniczeniu zabudowy. Skarżący z kolei, w toku procedury uchwalania Studium nie formułowali konstruktywnych postulatów, co do możliwości innego przeznaczenia ich gruntów, przy założeniu zasadności znacznego ograniczenia ich zabudowy (np. dla celów realizacji publicznie dostępnych terenów zieleni, otwartych terenów rekreacyjnych, itp.). Sama możliwości rezerwacji terenów na cele zieleni miejskiej nie jest kwestionowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (analogiczne stanowisko, co do etapu przyjmowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego prezentowane jest w orzecznictwie NSA – patrz wyrok sygn. akt II OSK 1275/09 – ogólnodostępny CBOSA). W ocenie Sądu pozostawienie gruntów z przeznaczeniem na produkcję rolną czy leśną, pomimo iż ich właściciele nie są w aktualnych realiach gospodarczych i obecnej sytuacji życiowej zainteresowani ich wykorzystaniem na ten cel, nie prowadzi do zniweczenia możliwości wykorzystania prawa własności w rozumieniu regulacji konstytucyjnych (art. 64 ust. 3 Konstytucji, ani art. 140 K.c.). Sytuacja ta mogłaby mieć miejsce natomiast o ile dany teren w sposób obiektywny nie może być wykorzystany w tym celu, czego w danym przypadku w sposób przekonywujący nie wykazano. Nie sposób bowiem wykluczyć, wobec ogólnikowych twierdzeń Skarżących, iż przy powstaniu innej koniunktury na produkty rolne oraz innych preferencjach, co do aktywności zawodowej ich właścicieli, określony rodzaj produkcji rolnej na danych terenach może być prowadzony. W tym świetle nie można uznać, aby rozstrzygnięcie o pozostawieniu terenów odpowiednio w rolniczym i leśnym użytkowaniu skutkowało naruszeniem granic tzw. "władztwa planistycznego", a wiec zasad tworzenia studium w tym zakresie. Nie zasadne są szczegółowe zarzuty Skarżących z następujących względów: - twierdzenia skargi, iż przez tereny wyłączone z zabudowy nie przebiegają w istocie korytarze migracyjne zwierząt należy uznać za dowolne; przeczy temu specjalistyczne opracowanie wykonane przez osoby o potwierdzonych kwalifikacjach – stopniach zawodowych (m.in. dwóch inż. arch. krajobrazu) z powołaniem na stosowne materiały źródłowe (str. 3 i 4 opracowania) – patrz załącznik rysunkowy nr 3; należy wskazać, iż istnienie torów kolejowych nie wyklucza istnienia w ich poprzek korytarza ekologicznego, gdyż wobec charakteru ruchu kolejowego (przejazdy epizodyczne) mogą istnieć korytarze w poprzek trakcji kolejowych, faktycznie tory mogą skutkować wyłącznie pewnym ograniczeniem migracji zwierząt (patrz tak samo opracowanie ekofizjograficzne str. 33); nie można z kolei zakładać, iż trwała przegrodą (niwecząca funkcjonowanie korytarza) będzie planowana droga ekspresowa S-[...] z uwagi na zasadę objęcia tego rodzaju przedsięwzięć procedura ocen oddziaływania na środowisko w celu określenia i realizacji rozwiązań służących minimalizacji skutków tego rodzaju przeszkód (przejścia dla zwierząt nad i pod drogami); - podnoszona kwestia faktycznego zniweczenia celowości wyłączenia terenów z zabudowy wobec faktu, iż przeszkodą dla migracji będzie droga projektowana w Studium (podnoszona konkluzja z Prognozy) wynika z niewłaściwej interpretacji informacji i wniosków zwartych w tym opracowaniu. Stosowna uwaga na str. 37 Prognozy, dotycząca w szczególności realizacji drogi ekspresowej powinna być rozumiana, jako wskazanie potencjalnego zagrożenia, co powinno skutkować przedsięwzięciem odpowiednich środków zaradczych na etapie konkretyzacji warunków realizacji pewnych inwestycji, w tym przypadku zapewnienie możliwości migracji zwierząt; jak wskazano oczywiste, iż tego rodzaju środki są możliwe do podjęcia, na co wskazuje się w treści Prognozy (zalecenie obsadzenia roślinnością izolacyjną, co ułatwi też migrację zwierząt – str. 37 ostatni akapit i str. 79), - bezzasadny jest zarzut jakoby przyjęte rozwiązania, w ramach których fragmenty istniejących działek przeznacza się pod zabudowę, inne zaś postawia pod uprawy rolne i leśne wykluczał racjonalne nimi gospodarowanie, samo przeznaczenie działki na cele nie rolne lub nie leśne, nawet, o ile postanowienia w tym zakresie znalazłyby się w uchwalonych na podstawie Studium planach, nie wyklucza objęcia gruntu, stanowiącego faktycznie użytek rolny lub leśny scaleniem na zasadach ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349 ze zm.), dalej zwana "ustawą o scalaniu", brak bowiem regulacji szczególnych, które wyłączałyby taką możliwość; należy wskazać, iż pojecie nieruchomości rolnej (użyte w art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o scalaniu) obejmuje tereny przydane faktycznie do produkcji (art. 461 K.c.) jest bez znaczenia ich przeznaczenie w miejscowym planie, konkluzję tą potwierdza treść art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), z którego wywodzić należy a contrario, iż postępowania prowadzone na gruncie ustawy o scalaniu mogą dotyczyć również innych gruntów niż przeznaczone w miejscowym planie do produkcji rolnej lub leśnej (tylko w takim przypadku sens miałaby wskazana regulacja wyłączająca); - jest bez znaczenia, iż grunty rolne i leśne położone w granicach miast nie podlegają przepisom ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 tj. ze zm. (art. 5 b), oznacza to bowiem wyłącznie brak obowiązku zapewnienia ochrony tym gruntom na zasadach wskazanych tą ustawą, nie oznacza to jednak, iż grunty tego rodzaju nie mogą się znajdować w granicach administracyjnych miast, wobec stosownej w tym zakresie decyzji rady gminy reprezentującej wolę większości członków wspólnoty samorządowej, wyrażonej poprzez odpowiednie postanowienia zawarte w Studium; - dowolne jest twierdzenie, iż pozostawienie w rolniczym i leśnym użytkowaniu określonych gruntów funkcjonuje w sprzeczności z treścią tekstową Studium skoro wskazuje się w nim na tendencję przekształcania terenów rolnych i leśnych na budowlane, sprzeczność taką możnaby wywieść jedynie w przypadku wskazania w Studium woli Rady Gminy przekształcenia wszystkich terenów rolnych i leśnych w tereny budowlane, - trafnie wskazano w skardze, iż zakaz zabudowy nie wynika bezpośrednio z treści rozp. W[...], jednakże wobec wykazania w danej sprawie przez Radę Gminy także innych przesłanek dla wprowadzenia ograniczeń w tym zakresie, rozstrzygnięcie w Studium w tym zakresie nie narusza prawa, - nie może mieć przesądzającego znaczenia dla oceny legalności ustanowienia ograniczeń w zabudowie kwestia istnienia śladów wcześniejszej zabudowy na danym terenie (fundamentu budynku); wobec wskazania przesłanek takiego rozstrzygnięcia samo istnienie pojedynczych fundamentów nie podważa zasadności wprowadzenia uzasadnionych ograniczeń, co do przyszłej zabudowy. Skoro jak wcześniej wskazano, Rada nie nadużyła zakresu uznania, w ramach tzw. "władztwa planistycznego", nie są trafne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów dotyczących ochrony własności zawartych w Konstytucji czy K.c. Nie są uzasadnione również zarzuty naruszenia procedury uchwalania Studium. Zawarte w rozp. MI wymaganie wyłożenia tekstu jednolitego studium z naznaczonymi (pogrubionymi) zmianami odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy stosowna uchwała o zmianie jest skonstruowana poprzez wskazanie w tekście dotychczasowym studium wprowadzanych enumeratywnie wymienionych zmian. W takim przepadku wyłożenie tekstu jednolitego z pogrubionymi zmianami ma służyć możliwości zapoznania się z nową treścią studium. W rozpoznawanej sprawie także analiza merytoryczna treści uchwały w konfrontacji z treścią tekstową uprzedniego Studium, z uwagi na znaczne różnice, co do kompozycji tekstu całego dokumentu nasuwa wniosek, iż w istocie Rada Gminy przyjęła nowe studium, błędnie tytułując uchwałę, jako dotyczącą zmiany dotychczasowego. Uchybienie tego rodzaju nie ma istnego znaczenia i w żadnej mierze nie narusza interesu prawnego Skarżących, ograniczonego ochroną prawa wykonywania własności, co do własnych nieruchomości. Postanowienia Studium, gdy chodzi o jego tytuł nie mogą być wobec tego kwestionowane z uwagi na brak przesłanki z art. 101 usg. Nie zasadny jest także zarzut, co do braku stosownych opinii, przedstawione materiały planistyczne zawierają pełen komplet tych dokumentów, odpowiednio: - opinię Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia [...] września 2009 r., - [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2009 r., - opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2009 r. - opinię Burmistrza Miasta M. z dnia [...] sierpnia 2009 r. - protokół z posiedzenia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej Miasta K. z dnia 4 grudnia 2008 r. w trakcie którego pozytywnie zaopiniowano projekt Studium, - dowody (zwrotne potwierdzenia odbioru) wystąpienia o opinię do Burmistrza Miasta i Gminy R., Burmistrza Miasta Z., Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], Starosty W., Burmistrza W., - dowody (zwrotne potwierdzenia odbioru) wystąpienia o opinię do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Wojewody [...] (Oddziału Zarządzania Kryzysowego), Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...]. W kwestii uzyskania opinii dotyczących rozwiązań przyjętych w projekcie Studium w zakresie ochrony granic stwierdzić należy, co następuje. O granicy państwa możemy mówić na lądzie, wodzie i w powietrzu (art. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej – Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 67 tj. ze zm., dalej jako "uog"). Zatem należało rozważyć, czy wystąpiono o właściwe opinie do podmiotów odpowiedzialnych za ochronę każdego rodzaju granic. Z akt planistycznych wynika, że Burmistrz Miasta K. wystąpił do Dowództwa Wojsk Lotniczych i Ochrony Powietrznej o zaopiniowanie projektu Studium (w zakresie ochrony granicy powietrznej – art. 11 pkt 6 lit. d upzp w zw. z art. 7 ust. 4 uog) i uzyskał opinię Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] sierpnia 2009 r. Jako, że na terenie objętym Studium nie możemy mówić o granicy państwa, pasie drogi granicznej oraz strefie nadgranicznej w rozumieniu art. 9 ust. 1 uog, Burmistrz nie musiał występować do właściwego Komendanta Straży Granicznej o zaopiniowanie projektu Studium w zakresie ochrony granicy lądowej i morskiej. Wobec braku powiązania z możliwością naruszenia interesu prawnego skarżących, wyprowadzonego z prawa wykonywania własności, co do należących do nich nieruchomości, bez znaczenia jest podniesiona na rozprawie kwestia ewentualnego braku uzgodnienia wymaganego w myśl art. 13 ust. 3a up, gdy chodzi o postanowienia Studium dotyczące rezerwatów i ich otulin. Kwestia ta nie mogła mieć wpływu na sytuację prawną skarżących. Związku takiego nie próbowali wywodzić również skarżący w kontekście oddalenia najbliższego rezerwatu i postanowień Studium warunkujących wykonywanie przez nich praw własności. Wobec powyższego, podniesione zarzuty są niezasadne. Sąd natomiast nie dopatrzył się z urzędu naruszeń zasad sporządzania studium lub istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.