IV SA/Wa 1688/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie ze skargi Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko postanawia: oddalić wniosek. W dniu 13 czerwca 2018 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga Miasta [...], reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] o odstąpieniu od zobowiązania inwestora T. A. do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie nadbrzeża pionowego oraz pomostów pływających na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...]., gmina [...]. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu wniosku podano, że zaskarżone postanowienie otwiera inwestorowi możliwość podjęcia dalszych czynności w celu realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zlokalizowanego w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W ocenie pełnomocnika skarżącego wniosek jest zasadny z uwagi na rodzaj rozstrzygnięcia dotyczącego odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązków przewidzianych w regulacji mającej na celu ochronę środowiska, jak i możliwość wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków w razie dalszej realizacji przedsięwzięcia (które ma polegać m.in. na pogłębieniu dna akwenu, zakotwiczeniu pomostów do dna akwenu). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z tego względu instytucję wstrzymania wykonania aktu lub czynności można zastosować tylko wówczas, gdy dany akt lub czynność posiada atrybut wykonalności. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Przedmiotem wykonania jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego realizacji, polegające na działaniu, zaniechaniu, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 120-126). W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie stwierdzające brak obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko nie nadaje się do wykonania. Stwierdza bowiem jedynie zaistnienie podstaw do odstąpienia od przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Postanowienie takie jest wydawane na wstępnym etapie postępowania dotyczącego zamierzenia inwestycyjnego i stanowi jedną z przesłanek niezbędnych do uzyskania przez inwestora kolejnych decyzji wymaganych przez prawo. Dopiero te rozstrzygnięcia mogą podlegać wykonaniu. Postanowienie o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie uprawnia do realizacji planowanej przez inwestora inwestycji, zaś możliwość wydania w przyszłości aktów administracyjnych, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II OZ 1343/16, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem stwierdzić należy, że kwestionowane postanowienia nie powodują bezpośrednio niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania, nie może zostać uwzględniony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postanowienia objęte wnioskiem o wstrzymanie są rozstrzygnięciem nie wymagającym, a wręcz nie nadającym się do wykonania. W literaturze zwraca się uwagę na fakt, że nie kwalifikuje się do wykonania akt administracyjny nieprzyznający uprawnień i nie nakładający obowiązków, które wymagałyby wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony [por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 381; oraz postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r., I FZ 281/06 (publ. OSP 2007, nr 6, poz. 76) i postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2008 r., II SA/Wr 411/08, Lex nr 504587]. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje postanowienie wydane w przedmiocie odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jest to akt, który nie podlega wykonaniu, gdyż nie kreuje żadnych obowiązków, a tym samym nie wywołuje bezpośrednich skutków w sferze praw czy obowiązków materialnoprawnych, a więc nie mieści się w katalogu aktów nadających się do wykonania. Wynika to z samej istoty tego postanowienia, które nie nadaje stronie uprawnień, ani nie nakłada na nią obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Instytucja wstrzymania wykonania aktu lub czynności, przewidziana w art. 61 § 3 powołanej ustawy, dotyczy natomiast takich aktów administracyjnych i czynności, których wykonanie może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Zaskarżone postanowienie nie posiada atrybutu wykonalności, tj. nie kwalifikuje się do wykonania i nie podlega wykonaniu, a przez to nie może wywołać bezpośrednich następstw w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, określonych w art. 61 § 3 powołanej ustawy, stąd nie jest możliwe wstrzymanie jego wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczyć może jedynie sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne (B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013, uw. 7 do art. 61 i aprobowane przez komentatora orzecznictwo i piśmiennictwo; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 224-225, uw. 5). Do wykonania nie kwalifikują się wszelkie akty odmowne (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 6.12.2007 r., II GZ 190/07; 23.7.2009 r., II FZ 282/09; 25.3.1998 r., II SA 4730/97, ONSA 1999/1/23, aprobowane przez T. Wosia w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 485-491, uw. 3-7; postanowienie NSA z 17.7.2006 r., I FZ 281/06 z aprobującą glosą A. Skoczylasa - OSP 2007/6/76). Zaskarżone postanowienie, jako nie mogące powodować bezpośredniego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (glosa A. Skoczylasa - OSP 6/2007, s.462), takich skutków nie wywołuje. Zaskarżony akt nie kwalifikuje się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania, w związku z czym instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie może znaleźć zastosowania. Skoro więc postanowienia objęte wnioskiem nie nakładają obowiązków podlegających wykonaniu, a więc nie posiadając przymiotu wykonalności – węzła praw i obowiązków – nie może podlegać wstrzymaniu ich wykonanie. Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.