IV SA/Wa 169/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi K. S.A. w L. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], Główny Geodeta Kraju, po rozpatrzeniu odwołania K. S.A., utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] orzekającej o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B. gminy K. dla nieruchomości będących własnością K. S.A. [...], polegającej na zmianie dotychczasowego użytku na Ls, w działkach nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z treści art. 20 ust. 2 i ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, iż uproszczony plan urządzenia lasu może stanowić podstawę do dokonania przez organ ewidencyjny zmiany dotychczasowego użytku gruntowego, wykazywanego w operacie ewidencji gruntów i budynków, na użytek las /Ls/, wyłącznie w sytuacji, kiedy został zatwierdzony ostateczną decyzją właściwego organu. Tymczasem zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że w dniu wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. orzekającej o "wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B. gminy K. dla nieruchomości będącej własnością K. S.A. [...]" decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] zatwierdzająca uproszczony plan urządzenia lasu strefy ochronnej [...] "L.", w części dotyczącej gruntów nie stanowiących własności Skarbu Państwa, nie była ostateczna i nie mogła stanowić podstawy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Skoro zaś decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. wprowadza zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków wyłącznie na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., to wydana została z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 20 ust. 2 i art. 22 ust. 2 ustawy o lasach oraz § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Skargę na powyższą decyzję wniosła K. S.A. w L. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie: - przepisów prawa materialnego tj. art. 20 ust. 3 ustawy Prawo geologiczne i kartograficzne w związku z art. 20 ust. 2 i art. 22 ust. 2 ustawy o lasach, - przepisów postępowania, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z przepisów ustawy o lasach, obowiązujących w dniu wydania przedmiotowej decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. wynikało, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia "uproszczonych planów urządzenia lasu" dotyczące granic i powierzchni lasu, które to plany, w przypadku lasów niewchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, zatwierdzał Wojewoda. Z żadnych przepisów nie wynikało natomiast, aby Starosta, odpowiedzialny za prowadzenie, a zatem również aktualność danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, miał obowiązek oparcia się wyłącznie na ustaleniach takich "uproszczonych planów urządzenia lasu", które zatwierdzone zostały ostateczną decyzją Wojewody. Tym samym, w ocenie skarżącego, decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Starosta [...], wskazując w uzasadnieniu m. in., że proponowane przez wnioskodawcę zmiany w ewidencji gruntów i budynków odpowiadają faktycznemu zagospodarowaniu gruntów a nadto znajdują oparcie w dokumentacji urządzania lasu zatwierdzonej stosownymi decyzjami administracyjnymi, trafnie uznał zasadność wniosku K. S. A. o wprowadzenie stosownych zmian. Skarżący podniósł ponadto, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. dotknięta jest jakąkolwiek wadą prawną, a już z całą pewnością nie można uznać, że dotknięta jest wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z żadnego z przytaczanych przez organ I, jak i II instancji przepisów nie wynika nakaz wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków wyłącznie w oparciu o uproszczony plan urządzenia lasu zatwierdzony ostateczną decyzją Wojewody. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne odsyłają jedynie w kwestii danych dotyczących lasów do uwzględnienia dokumentacji urządzenia lasu, co niewątpliwie, zdaniem skarżącego, przy wydawaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Starosta [...] uczynił. Kwestia czy zatwierdzająca tę dokumentację decyzja z dnia [...] czerwca 2000 r. Wojewody [...] była czy też nie była decyzją ostateczną nie może przesądzić o nieważności decyzji Starosty [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił także brak odniesienia się do argumentów podnoszonych w postępowaniu odwoławczym. Na marginesie skarżący wskazał również, że zmiany w ewidencji gruntów i budynków w części odnoszącej się do rodzaju użytków - lasów zostały dokonane w oparciu o dokumentację sporządzoną na okres 10 lat tj. od 1 stycznia 2000 r. do 31 grudnia 2009 r. Tym samym, w ocenie skarżącego, z uwagi na upływ czasu, bezcelowym było już stwierdzanie w 2010 r. nieważności decyzji wprowadzającej zmiany do ewidencji gruntów i budynków w oparciu o dokumentację sporządzoną jedynie na okres do dnia 31 grudnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, choć argumenty w niej zawarte nie pozostawały obojętne dla meritum sprawy i zostały dogłębnie przez Sąd orzekający rozważone. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy, bądź wypełniałby jedną z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, iż przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, jak również materialnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie wymaga omówienia specyfika unormowania o charakterze procesowym, które stanowiło podstawę prawną wydania ocenianej przez Sąd decyzji administracyjnej. W postępowaniu nieważnościowym bowiem zasadnicze znaczenie ma norma procesowa tj. art. 156 kpa i nast., a dopiero w dalszej kolejności przepisy prawa materialnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od statuowanej w art. 16 § 1 Kpa ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej i z tych względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 Kpa. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu, oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Wątpliwości i spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (vide wyrok NSA z dnia 18.01.2002 r. w sprawie I SA 1506/00, LEX nr 81968 oraz wyrok z dnia 02.02.2006r. w sprawie II OSK 489/05, LEX nr 196694 ). Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia, że dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ z urzędu wszczął i zakończył postępowanie opierając się o przesłankę z pkt 2 tej normy, tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Uznał, że zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków zostały wprowadzone w oparciu o decyzję, która nie miała przymiotu ostateczności i w ostateczności została uchylona w toku instancji. Stwierdzając nieważność decyzji organ administracji wprost wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Dlatego też rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny z dnia wydania decyzji. W dacie zaś wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2004r. akt stanowiący podstawę zmian w operacie ewidencji tj. decyzja Wojewody [...] zatwierdzająca uproszczony plan urządzenia lasu strefy ochronnej [...] L. nie była ostateczna. Zostało od niej złożone odwołanie, które zostało rozpatrzone dopiero decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2006r. Podstawą materialnoprawną decyzji wprowadzającej zmiany do operatu ewidencji był przepis art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000r, Nr 100, poz. 1086 ze zm.) stanowiący, że ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach oraz art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (tj. Dz. U. z 2005r, nr 45, poz. 435 ze zm.), z którego wynika, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Dalej art. 22 ust. 2 ustawy o lasach w brzmieniu do dnia 1 stycznia 2006r. stanowił, że plany uproszczone dla lasów generalnie niepaństwowych zatwierdzał właściwy wojewoda. Prawdą jest, że powołane przepisy nie wskazują w sposób wyraźny, że podstawą zmian w ewidencji może być wyłącznie decyzja ostateczna zatwierdzająca plan uproszczony lasu. Z odmienną jednak wykładnią nie można się zgodzić, co wynika z generalnych zasad postępowania administracyjnego. Otóż przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu, zaś wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 1 i 2 kpa). Jedynie w wyjątkowych sytuacjach, które tutaj nie miały miejsca, decyzja administracyjna podlega natychmiastowemu wykonaniu bez konieczności odczekania terminu, w którym strona może złożyć odwołanie. Co do zasady natomiast już złożenie odwołania, bez konieczności czekania na jego rozpatrzenie powoduje, że owszem decyzja istnieje w obrocie prawnym, gdyż została doręczona stronie (art. 110 kpa), nie mniej jednak nie powoduje określonych w niej skutków prawnych. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Orzeczenie o zatwierdzeniu planu urządzenia lasu zostało wydane w dniu [...] czerwca 2000r, jednak Prezydent Miasta [...] złożył od niego odwołanie. W konsekwencji zatem ustalenia planu uproszczonego, który wymaga zatwierdzenia przez Wojewodę, co pozostaje poza sporem, nie mogły stanowić podstawy jakichkolwiek ustaleń mających skutek w sferze prawnej. Organ ewidencji zatem dopuścił się naruszenia art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (tj. Dz. U. z 2005r, nr 45, poz. 435 ze zm.), z którego wynika, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Nie był władny bowiem zastosować przyjętych w planie urządzenia lasu ustaleń dotyczących przedmiotowego lasu, gdyż plan ten nie podlegał na ten moment wykonaniu. W konsekwencji, jak później się okazało, decyzja o jego zatwierdzeniu została wyeliminowana z obrotu prawnego. Naruszenie owo należy uznać za rażące, gdyż powoduje zachowanie w obrocie prawnym skutków nie dających pogodzić się z zasadą praworządności. Tym samym zasadnie organ w zaskarżonej decyzji przywołał naruszone normy prawa, a dodatkowo, czego zabrakło w uzasadnieniu, powinien przywołać art. 130 kpa. Niewątpliwie ostatnio przywołana norma procesowa została rażąco naruszona poprzez wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] orzekającej o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B. gminy K. dla nieruchomości będących własnością K. S.A. L. Uchybienie to jednak nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że wobec tego, iż plan uproszczony nie będzie obowiązywać ze względu na upływ terminu to bezcelowe jest stwierdzanie nieważności decyzji wprowadzającej zmiany do operatu ewidencji gruntów. Przede wszystkim nieważność danej decyzji ocenia się według stanu prawnego i faktycznego na datę jej wydania, nie zaś na datę kiedy prowadzone jest postępowanie nieważnościowe. Z tego względu fakt upływu terminu obowiązywania omawianego planu uproszczonego pozostaje zdarzeniem obojętnym. Z tych też powodów, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił.