IV SA/Wa 169/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. oddala skargę Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, dalej również "Minister", działając na podstawie art 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej również "k.p.a.", stwierdził niedopuszczalność odwołania P. G. od decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], dalej również "Wojewódzki Zespół". Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem P. G. w dniu [...] marca 2011 r. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W następstwie wznowionego postępowania w dniu [...] sierpnia 2013 r. Wojewódzki Zespół, działając na podstawie art. 146 § 2, art. 149 § 2, art. 151 § 2 k.p.a., stwierdził, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2011 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, jednak orzeczenie to nie zostało uchylone, ponieważ nowe orzeczenie odpowiadałoby w swojej istocie orzeczeniu dotychczasowemu. P. G. wniósł odwołanie od postanowienia Wojewódzkiego Zespołu z dnia [...] sierpnia 2013 r. do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższej decyzji. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ wywiódł, że zgodnie z przepisami ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, Wojewódzki Zespół postępowanie wznowieniowe powinien zakończyć rozstrzygnięciem w formie orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności i wskazał, że od takiego orzeczenie przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, a nie Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Minister podkreślił, że nie jest organem orzeczniczym i nie posiada uprawnień do podejmowania rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym w postępowaniu odwoławczym. Skargę na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2013 r. wywiódł P. G. Skarżący stanął na stanowisku, że na Ministrze Pracy i Polityki Społecznej ciążył obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy. Niezrozumiały dla skarżącego jest fakt, że ponosi on konsekwencje nieprawidłowego pouczenia przez Wojewódzki Zespół o dopuszczalności, sposobie i terminie odwołania, jak również okoliczność, że mimo stwierdzenia swojej niewłaściwości Minister Pracy i Polityki Społecznej nie przekazał odwołania do podmiotu właściwego. Dalej skarżący wywiódł, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo zebrał materiał dowodowy w sprawie, który nie znajduje odzwierciedlenia w stanie rzeczywistym. W oparciu o ten materiał organ odwoławczy zajął stanowisko w sprawie i - niesłusznie w ocenie skarżącego - stwierdził niedopuszczalność odwołania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do merytorycznego rozpoznania, ewentualnie merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji wtoku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd w składzie orzekającym nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa, skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności, stosownie do treści art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2013 r. wydane na podstawie art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności odwołania. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 502). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć, m.in. taką sytuację, gdy na wydane przez organ administracji rozstrzygnięcie nie przysługuje żaden środek odwoławczy bądź przysługuje środek zaskarżenia, ale nie w administracyjnym toku postępowania. Taką sytuację przyjął organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie. Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do oceny zasadności stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2013 r. Podkreślić należy, że powyższa decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydana została w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania - wznowienie postępowania. Nie ulega wątpliwości, że we wszystkich sprawach administracyjnych postępowania nadzwyczajne pozostają w ścisłej zależności z postępowaniem zwykłym. Następstwem postępowania nadzwyczajnego nie jest wyłącznie pozbawienie mocy obowiązującej decyzji ostatecznej, lecz w razie jej podważenia dochodzi również do ponownego rozstrzygnięcia o prawach czy obowiązkach stron postępowania. Postępowania dotyczące orzeczeń o niepełnosprawności uregulowane zostały przepisami ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 127, poz. 721 ze zm.). Przepisy te określają zarówno właściwość rzeczową i miejscową zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności, jak i tryb wydawania i zaskarżania orzeczeń o niepełnosprawności oraz o stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 6c ust. 8 powyższej ustawy, od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia. W świetle powyższego, prawidłowe - zdaniem Sądu - było rozstrzygnięcie Minister Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2013 r, który po dokonaniu wstępnej kontroli wniesionego odwołania uznał, że środek zaskarżenia jest niedopuszczalny w administracyjnym toku postępowania. Postępowanie wznowi en i owe prowadzone było przez Wojewódzki Zespół na wniosek Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych i zmierzało do zbadania, czy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane w dniu [...] marca 2011 r. zostało wydane w sposób sprzeczny z przepisami dotyczącymi orzekania o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności (art. 6c ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych). Od zapadłego rozstrzygnięcia, zgodnie z cytowanym powyżej art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, stronie postępowania przysługiwało odwołanie do sądu powszechnego (sądu pracy i ubezpieczeń społecznych), a nie do organu administracji. Minister Pracy i Polityki Społecznej właściwie dokonał wykładni powyższego przepisu i uznał, że przepis ten znajduje zastosowanie zarówno do orzeczeń wydanych w postępowaniu zwykłym, jak i rozstrzygnięciach wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym. Odnosząc się do zarzutu błędnego pouczenia przez organ pierwszej instancji o przysługującym stronie środku zaskarżenia i wynikających z tego negatywnych - zdaniem skarżącego - skutków, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W tej sytuacji okoliczność błędnego pouczenia może stanowić uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia określonego środka zaskarżenia. Ponadto nie zasługuje na uwzględnienie zarzut sformułowany w skardze, iż Minister Pracy i Polityki Społecznej uznając się za niewłaściwy zobowiązany był przekazać odwołanie według właściwości rzeczowej - w niniejszej sprawie - do sądu powszechnego. Tak sytuacja była niemożliwa. Tryb przekazywania podania do organu właściwego określa przepis art. 66 § 3 k.p.a. i stanowi m.in. że gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Instytucja przewidziana w tym przepisie, jak określił skarżący jest klauzulą generalną. Zdaniem Sądu przepis ten nie znajduje zastosowania do odwołań, dla których ustawodawca przewidział rozwiązania szczególne, określone przede wszystkim w Rozdziale 10 "Odwołania", Działu II "Postępowanie" ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd wskazuje jednocześnie, że rozpoznając skargę na postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. nie może - czego domaga się autor skargi - badać legalności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i formułować ocen dotyczących sposobu zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez ten organ. Sąd bada wyłącznie postanowienie organu odwoławczego, wydane w oparciu o powyższy przepis. Postanowienie takie nie ma charakteru oceny merytorycznej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie i zawarte w nim zarzuty nie może zostać rozpatrzone. Kontrola sądowoadministracyjna takiego postanowienia ogranicza się zatem do oceny, czy rzeczywiście zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 134 k.p.a. i w konsekwencji, czy zasadne było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1005/11, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i skargę oddalił, zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.