IV SA/Wa 1690/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a - odrzucić skargę - [...] w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na wskazaną w sentencji uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wezwał Skarżącą, za pośrednictwem jej profesjonalnego pełnomocnika, do wykazania posiadania interesu prawnego do wniesienia skargi poprzez nadesłanie - w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi - dowodu własności albo użytkowania wieczystego działki objętej zaskarżonym planem. Powyższe wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi Skarżącej 2 sierpnia 2016 r. (k. 44). W wykonaniu wezwania pełnomocnik Skarżącej wskazał m. in., że właścicielem działki ew. nr [...] z obr. [...] w [...] jest Miasto [...]. Skarżąca na podstawie umowy z [...] stycznia 2010 r. jest jej użytkownikiem. Skutkuje to posiadaniem w niniejszej sprawie przez Skarżącą interesu prawnego we wniesieniu skargi. Użytkowanie jest bowiem najszerszym ograniczonym prawem rzeczowym, skutecznym erga omnes, korzystającym z pełnej ochrony - petytoryjnej (art. 251 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm., zwanej dalej "K.c."), jak i posesoryjnej (art. 342 i nast. K.c.). Użytkownik może samodzielnie, bez pośrednictwa właściciela, dochodzić ochrony w przypadku naruszenia jego prawa do korzystania z rzeczy przez żądanie przywrócenia stanu zgodnego z prawem i zaniechania naruszeń (art. 222 § 2 w zw. z art. 251 K.c.). Jeśli Skarżący posiada uprawnienie do ochrony swych praw na gruncie prawa cywilnego, może to samodzielnie czynić również na gruncie prawa administracyjnego. Właściciel w zakresie objętym umową użytkowania przekazuje część swoich uprawnień użytkownikowi, w tym prawo do korzystania z rzeczy. Wskutek tego właściciel jest pozbawiony prawa do korzystania z rzeczy, gdyż służy ono użytkownikowi. Ograniczenie tego prawa narusza więc bardziej prawa użytkownika niż właściciela. Ten ostatni będzie uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego, co pozwoli mu na zajęcie stanowiska i odniesienie się do działań użytkownika (Skarżącego), gdyby uznał to za konieczne. Jako podstawę interesu prawnego powołano także art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 466 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący musi więc wykazać, że ma interes prawny oraz że został on naruszony. W przeciwnym razie jego skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwaną dalej "P.p.s.a.", zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącej. Kryterium "interesu prawnego" i "uprawnienia" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków Skarżącej, a kwestionowaną w skardze uchwałą. Skarżąca nie wykazała takiego związku. Nie można zgodzić się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przysługiwanie Skarżącej prawa użytkowania do działki objętej zaskarżonym planem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając uprawnień czy ograniczając lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Naruszenie interesu prawnego następuje w przypadku ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest norma prawa materialnego, kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie sądowym dominuje słuszny pogląd, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości i jej użytkownik wieczysty, a interes ten może znajdować podstawę w przepisach prawa cywilnego i innych gałęziach prawa (postanowienie NSA o sygn. akt II OSK 487/16 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Użytkowanie jest co prawda prawem rzeczowym o dosyć szerokim zakresie, odbiega jednak znacznie od uprawnień właściciela czy użytkownika wieczystego. Polega na prawie do używania rzeczy i pobierania jej pożytków (art. 252 K.c.). Istotne zaś jest, że skarżąc plan Skarżąca kwestionuje przeznaczenie rzeczy (przedmiotowej działki). Wykracza to poza uprawnienia użytkownika i dotyka wyłącznie strefy praw właściciela. W niniejszej sprawie nie bez znaczenia jest też fakt, że użytkowanie służy jednostce organizacyjnej właściciela (Miasta [...]), którego organ (rada) uchwalił zaskarżony plan. Występuje więc sytuacja, w której uchwalony przez organ właściciela plan jest przez niego (za pośrednictwem posiadającej osobowość prawną jednostki organizacyjnej Miasta) zaskarżony. Skutkuje to niedopuszczalnością skargi jednostki organizacyjnej Miasta. Gmina nie może przez swoje jednostki organizacyjne, nawet posiadające osobowość prawną, skutecznie kwestionować swej własnej uchwały. Skutkowałoby to obejściem prawa, gdy chodzi o wymaganą procedurę zmiany planu miejscowego. Nieskuteczne działania celem przyjęcia innych rozwiązań planistycznych (podnoszona w skardze kwestia stwierdzenia nieważności określonych fragmentów kolejnego planu) nie mogą zostać zastąpione zaskarżeniem aktu prawa miejscowego przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ go uchwalił. W celu wyeliminowania ewentualnie wadliwych postanowień planu Miasto może natomiast wystąpić do stosownych organów o wykorzystanie przysługujących im kompetencji w danym zakresie: do wojewody (wobec treści art. 93 ust. 1 u.s.g.) lub do prokuratora (w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a.). W związku z tym, wobec braku naruszenia kwestionowanym Planem interesu prawnego strony skarżącej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, o czym Sąd orzekł w sentencji.