IV SA/Wa 1693/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 r. sprawy ze skargi D. R. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...]czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżących D. R. i A. R. kwotę 500 (pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1693/13 UZASADNIENIE I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania A. i D. R. (dalej "skarżących") od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. (dalej "Burmistrza") z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, utrzymało decyzję Burmistrza w mocy. II. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia 14 lutego 2012 r. Z. W. (dalej "inwestor") wniósł do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na "rozbudowie budynku mieszkalnego, istniejącego po granicy z działką nr [...] " na działce nr [...] , położonej w miejscowości C. , przy ulicy [...] gmina C. (dalej odpowiednio: "planowana inwestycja", "teren inwestycji" - tj. działka nr [...] ). 2. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Burmistrz ustalił warunki dla planowanej inwestycji. 3. Skarżący, właściciele sąsiedniej działki nr [...] , wnieśli do SKO odwołanie od decyzji Burmistrza, zarzucając decyzji tego organu szereg naruszeń (1. dopuszczenie, pomimo sprzeciwu w tym zakresie, wyrażonego przez skarżących na piśmie, nowej zabudowy w granicy działek, pociągające za sobą zaciemnienie w przyszłości działki skarżących, 2. wadliwe wyznaczenie wysokości planowanej inwestycji, 3. naruszenie przepisów, regulujących warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 4. dopuszczenie zabudowy pozostającej w dysharmonii z zabudową okoliczną, 5. nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej). III. Rozpatrzywszy odwołanie skarżących od decyzji Burmistrza SKO, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymało tę decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, SKO stwierdziło, że decyzja Burmistrza została wydana w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.), dalej "ustawy o planowaniu" albo "ustawy" oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588), dalej "rozporządzenia", a zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. IV. Skarżący wnieśli do Sądu skargę na decyzję SKO, podtrzymując zarzuty podniesione w postępowaniu administracyjnym. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 n, Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza SKO, podobnie jak i utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie wydane w sprawie decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. VII. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją SKO było ustalenie dla planowanej inwestycji warunków zabudowy na podstawie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("ustawy"). Stan prawny w powyższym zakresie przedstawia się w następujący sposób: 1. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio (art.59 ust.1 ustawy). 2. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art.60 ust.1 ustawy). 3. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (art.61 ust.1 pkt 1 - 5 ustawy): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 4. Minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (art.61 ust.6 ustawy). W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania (art.61 ust.7 ustawy): 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). 5. W wykonaniu delegacji ustawowej, o której mowa w art.61 ust.6 ustawy, Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: Stosownie do przepisu §1 rozporządzenia, określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). 6. Stosownie do przepisu § 3 ust.1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. 7. W przepisach §4-8 rozporządzenia określono szczegółowy sposób wyznaczania parametrów zabudowy (linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, geometrii dachu). 8. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11, publ. LEX) wydanie decyzji, ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podkreśla się ponadto (por. wyrok WSA z Poznaniu z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Po 374/11, publ. LEX), że dowolne ustalenie warunków zabudowy (bez określenia średnich wartości występujących w obszarze analizowanym i ewentualnych odstępstw od tych wielkości w warunkach zabudowy) stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2, § 3, § 5, § 6 rozporządzenia z, jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). VIII. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, należy wskazać co następuje: 1. Wyznaczenie parametrów planowanej inwestycji nastąpiło bez dokonania ustaleń, wymaganych rozporządzeniem. Na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego sporządzono wprawdzie analizę, o której mowa w §3 rozporządzenia, składającą się z części tekstowej i graficznej (załącznik nr 2 i 3 do decyzji Burmistrza), niemniej część tekstowa analizy nie zawiera ustaleń i obliczeń, potwierdzających wyznaczenie poszczególnych parametrów planowanej inwestycji według kryteriów przewidzianych w §4 - 8 rozporządzenia. Analiza ta ogranicza się wyłącznie do wniosków (tj. propozycji odnośnie poszczególnych parametrów), bez wskazania podstaw do ich sformułowania. W świetle powyższego stwierdzić należy, że postępowanie wyjaśniające w zakresie parametrów niezbędnych do ustalania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji przeprowadzono wadliwie, tj. z naruszeniem §3 rozporządzenia w związku z §4 - 8 rozporządzenia, jak też art.7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieś istotny wpływ na wynik sprawy. 2. W decyzji Burmistrza nie zawarto rozstrzygnięcia odnośnie istotnego parametru planowanej inwestycji, tj. nie określono dopuszczalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do terenu inwestycji (kwestia ta nie została zbadana również w analizie). Brak ten powoduje, że sposób określenia parametrów planowanej inwestycji, zastosowany w decyzji Burmistrza wprowadza zasadniczą niejasność co do tego, jaki charakter ma mieć rozbudowa budynku, dopuszczona tą decyzją. Z jednej strony jej zapisy mogą bowiem sugerować (w braku określenia wskaźnika powierzchni zabudowy), że objęta wnioskiem inwestycja miałaby polegać wyłącznie na podniesieniu wysokości rozbudowywanego budynku (tj. na jego nadbudowie), ewentualnie na poszerzeniu go od strony frontu działki (tj. od strony ulicy). Przyjąć należy, że powyższe nie jest dokładnym odzwierciedleniem intencji inwestora, w sytuacji, w której wniosek inwestora przewiduje rozbudowę budynku w granicy ze skarżącymi. Zauważyć przy tym należy, że i takiej interpretacji decyzji, obejmującej rozbudowę budynku również w głąb terenu inwestycji, nie sposób wykluczyć w oparciu o zapisy decyzji (w których budowę w granicy przewidziano). Koniecznym w tej sytuacji jest wyjaśnienie przez Burmistrza wykazanych niejasności, w razie potrzeby, poprzez wezwanie inwestora do sprecyzowania przedmiotu wniosku. 3. Ustalenie przez Burmistrza, że inwestorowi zależy na zwiększeniu powierzchni zabudowy, istniejącej obecnie na terenie inwestycji, a zatem rozbudowie istniejącego budynku zarówno w górę, w bok, jak też w głąb działki, z zamiarem zwiększenia zabudowanego odcinka granicy z działką skarżących, będzie w oczywisty sposób wymagało wyznaczenia parametru w postaci wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji według kryteriów określonych w §5 rozporządzenia (o ile oczywiście z analizy, przeprowadzonej ponownie przez organ, będzie wynikała dopuszczalność zwiększenia powierzchni zabudowy, istniejącej już na terenie inwestycji). 4. Odnośnie dopuszczalności ewentualnego lokalizowania planowanej inwestycji przy granicy z działką skarżących należy co do zasady wskazać, że szczegółowe warunki takiej lokalizacji badane są dopiero na etapie postępowania o udzielanie pozwolenia na budowę, z zachowaniem wymogów przewidzianych w prawie budowlanym (co należy w decyzji zaznaczyć). Niezależnie od powyższego przyjąć należy, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ ma obowiązek dokonania oceny (w ramach stosowania zasady dobrego sąsiedztwa), czy posadowienie nowego obiektu w granicy (w tym w szczególności planowane powiększenie już zabudowanego odcinka granicy pomiędzy działkami) daje się pogodzić z cechami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na terenie analizowanym (art.61 ust.1 pkt 1 ustawy), występującymi w szczególności w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji (w niniejszej sprawie zasadnym jest wzięcie pod uwagę m.in. działek o nr: [...] i [...], [...] i [...] oraz [...] i [...]). 5. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Burmistrz ponownie rozpozna wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwzględnieniem uwag wskazanych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.