IV SA/Wa 1695/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę 1 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] Minister Środowiska po rozpatrzeniu odwołania [...] z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2018 znak: [...] Zaskarżone rozstrzygniecie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Marszałek Województwa [...] (Dalej: organ I instancji, Marszałek) ww. decyzją z dnia [...] lutego 2018r. (znak wskazany na wstępie), po rozpatrzeniu wniosku P. Z., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] w [...] z dnia [...] października 2017r., odmówił wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "[...]", zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Odwołanie od ww. decyzji Marszałka złożył P. Z., (dalej: skarżący) wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu zarzucono naruszenie: art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez zastosowanie zawężającej wykładni wskazanych przepisów skutkującej przyjęciem, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego; art. 6, 7, 8 w związku z art. 11 i 107 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Środowiska (dalej też organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. (nr wskazany na wstępie) utrzymał w mocy decyzję Marszałka. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zawiera stosowne uzasadnienie dla konieczności zastosowania art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy. Przedstawił stan sprawy i przywołał brzmienie przepisu art. 46 ust.1 ustawy o odpadach oraz wskazał na obowiązujące dla działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...] zapisów Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części miejscowości [...] w gminie [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. (Dz. Urz. Woj. [...], poz. [...]). W szczególności wskazując na zapisy § 2 i § 15 ww. Planu oraz § 19 obowiązujące dla obszaru 6PG/ZL - tereny poeksploatacyjne do rekultywacji w kierunku leśnym, w którym znajdują się działki o nr [...] i [...] dla którego to obszaru w Planie zapisano m. in.: " 1) tereny poeksploatacyjne, w tym również w granicach terenu górniczego " [...] ", przeznaczone do rekultywacji w kierunku leśnym jako przeznaczenie podstawowe; 2) obowiązuje zakaz składowania odpadów niestanowiących odpadów wydobywczych pochodzących z obszaru objętego planem miejscowym ". Organ podkreślił również, że w ustaleniach ogólnych dotyczących całego obszaru objętego planem obowiązuje zakaz składowania odpadów niepochodzących z działalności górniczej odbywającej się na obszarze planu (§11 pkt 1), a ponadto z uwagi na położenie obszaru w granicach GZWP "[...]" oraz sąsiedztwo projektowanego komunalnego ujęcia wody – Plan ustala zakaz składowania w wyrobiskach poeksploatacyjnych jakichkolwiek odpadów niepochodzących z eksploatacji górniczej odbywającej się w granicach obszaru objętego planem miejscowym (§ 13 pkt 5). Dalej w uzasadnieniu wskazano, że we wniosku skarżącego wymieniono kody i rodzaje odpadów, które były przewidziane do odzysku, w tym odpady: stałe z wydobywania kopalin innych niż rudy metali, skalne z górnictwa miedzi, cynku i ołowiu, z flotacyjnego wzbogacania rud metali nieżelaznych inne niż wymienione w 01 03 80, żwiru lub skruszone skały inne niż wymienione w 01 04 07, piaski i iły, stałe powstające przy płukaniu i oczyszczaniu kopalin inne niż wymienione w 01 04 07 i 01 04 11, powstające przy cięciu i obróbce postaciowej skał inne niż wymienione w 01 04 07, stałe z flotacyjnego wzbogacania węgla inne niż wymienione w 01 04 80, ziemia sucha, ziemia mokra, w tym kamienie, stałe osady z oczyszczania i mycia buraków, żużle granulowane z pieców szybowych oraz żużle z pieców obrotowych, żużle szybowe i granulowane, żużle odlewnicze, rdzenie i formy odlewnicze przed procesem odlewania inne niż wymienione w 10 09 05, rdzenie i formy odlewnicze po procesie odlewania inne niż wymienione w 10 09 07, pyły z gazów odlotowych inne niż wymienione w 10 09 09, inne cząstki stałe inne niż wymienione w 10 09 11, rdzenie i formy odlewnicze przed procesem odlewania inne niż wymienione w 10 10 05, rdzenie i formy odlewnicze po procesie odlewania inne niż wymienione w 10 10 07, pyły z gazów odlotowych inne niż wymienione w 10 10 07, odpady z przygotowania mas wsadowych do obróbki termicznej, zużyte formy, wybrakowane wyroby ceramiczne cegły, kafle i ceramika budowlana (po przeróbce termicznej), ziemia, piasek, miał z czyszczenia wagonów dostarczających złom, okładziny piecowe i materiały ogniotrwałe z procesów metalurgicznych inne niż wymienione w 16 11 03, odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, gruz ceglany, innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia (wykonane z ceramiki), zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych inne niż wymienione w 17 01 06, minerały (np. piasek, kamienie) inne niż pochodzące z przetwarzania odpadów komunalnych, gleba i ziemia w tym kamienie, tłuczeń torowy (kruszywo) inny niż wymieniony w 17 05 07, ustabilizowane osady ściekowe. Organ odwoławczy po dokonaniu analizy wnioskowanego wykazu odpadów przewidzianych do odzysku w kontekście wskazanych wyżej zapisów Planu uznał, że istnieje niezgodność z przepisami prawa miejscowego, tj. wskazanego wyżej Planu. Zdaniem organu działania wymienione w ustaleniach planu, które mogą być prowadzone na terenach oznaczonych symbolem 6PG/ZL uwzględniają możliwości wypełniania wyrobisk poeksploatacyjnych wyłącznie odpadami wydobywczymi pochodzącymi z obszaru objętego tym planem. Skoro prawodawca lokalny zdecydował się na określenie, jakiego rodzaju odpady mają zostać wykorzystane do wypełniania wyrobisk, to określony we wniosku rodzaj odpadów przewidzianych do rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego jest niezgodny z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym ich przetwarzanie byłoby niezgodne z przepisami prawa miejscowego, a zatem istnieje podstawa do odmowy wydania zezwolenia, wskazana w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się również do stawianych w odwołaniu zarzutów, uznając je za niezasadne. Niezgadzając się ze wskazaną wyżej decyzją Ministra Środowiska P. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] w [...], złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ją w całości i zarzucając podobnie jak w odwołaniu naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj. : art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach - poprzez zastosowanie zawężającej wykładni wskazanych przepisów skutkującej przyjęciem, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy istniały przesłanki jego uchylenia; - art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego i tym samym nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co w ocenie skarżącego doprowadziło do naruszenia przez organ administracji zasady legalności i obowiązku stania na straży praworządności; - art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegającym wadliwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, poprzez niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w "każdym stadium" postępowania, a także pominięcie przed podjęciem decyzji istotnych dla istoty sprawy twierdzeń Skarżącego; art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na niewyczerpujących ustaleniach faktycznych; przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez: brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego poprzez wybiórcze odniesienie się do podnoszonych w toku postępowania zarzutów ze strony skarżącego; braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonym orzeczeniu ustaleń faktycznych, zgodnie z którymi postanowienie organu pierwszej instancji jest w pełni zasadne i zgodne z obowiązującym prawem. Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2018r, oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Marszałka z dnia [...] lutego 2018r. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący obszernie uzasadnił stawiane w skardze zarzuty. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2018r. znak: [...] odmawiającą P. Z., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] w [...], wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "[...]", zlokalizowanego na terenie działki nr [...] i [...] w miejscowości [...] , gmina [...] . Podstawą prawną do wydania wskazanych wyżej decyzji był art. 46 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (jt. Dz.U. z 2018r. poz. 21 z późn. zm. – dalej: ustawa o odpadach) stanowiący, że: właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: 1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska; 2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; 3) jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. W niniejszej sprawie zdaniem organów zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego tj. Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części miejscowości [...] w gminie [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...] – dalej: Plan). Z zapisów wskazanego wyżej Planu (§ 19 pkt 2 wskazanej uchwały) wynika bowiem, że w obszarze 6PG/ZL – na obszarze którego położone są działki nr [...] i [...], na których ma być prowadzona rekultywacja poprzez przetwarzanie odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "[...]" i dla której to działalności skarżący wystąpił z wnioskiem o stosowne zezwolenie, obowiązuje zakaz składowania odpadów niestanowiących odpadów wydobywczych pochodzących z obszaru objętego planem miejscowym. Ze wskazanym stanowiskiem należy się zgodzić. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Plan dla obszaru 6PG/ZL, w którym położone są działki nr ew. [...] i [...] stanowi wskazany wyżej zakaz. Tymczasem z wniosku skarżącego gdzie wskazane zostały odpady którymi zamierza on dokonać rekultywacji istniejącego wyrobiska jednoznacznie wynika, że zamierza on dokonywać rekultywacji poprzez wypełnienie wyrobiska odpadami nie tylko wydobywczymi np. stałymi osadami z oczyszczania i mycia buraków, żużlami granulowanymi z pieców szybowych oraz żużlami z pieców obrotowych, żużlami szybowymi i granulowanymi, żużlami odlewniczymi, rdzeniami i formami odlewniczymi przed procesem odlewania innymi niż wymienione w 10 09 05, pyłami z gazów odlotowych innymi niż wymienione w 10 09 09, wybrakowanymi wyrobami ceramicznymi (cegła , kafle i ceramika budowlana -po przeróbce termicznej), odpadami betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów, gruzem ceglanym, ustabilizowanymi osadami ściekowymi. Powyższe stoi zatem w jawnej sprzeczności z wynikającym z Planu zakazem, który w sposób jednoznaczne określa, że w obszarze oznaczonym na planie symbolem 6PG/ZL wyrobiska poeksploatacyjne mogą być wypełniane wyłącznie odpadami wydobywczymi pochodzącymi z obszaru objętego tym planem działania. Rację ma zatem organ wskazując, że skoro prawodawca lokalny zdecydował się na określenie jakiego rodzaju odpady mają zostać wykorzystane do wypełniania wyrobisk, to określony we wniosku rodzaj odpadów przewidzianych do rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego jest niezgodny z zapisami obowiązującego Planu a tym samym przetwarzanie tych odpadów byłoby niezgodne z przepisami prawa miejscowego. Zasadnie zatem, z powołaniem się na przepis art. 46 ust.1 pkt 3 ustawy o odpadach organy odmówiły skarżącemu wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "[...]". Tym samym za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia wskazanego wyżej przepisu ustawy o odpadach. Należy w tym miejscu wskazać, że bez znaczenia dla prawidłowości wydanego orzeczenia są podnoszone przez skarżącego w skardze wątpliwości odnoszące się do prawidłowości zapisów Planu w zakresie ich zgodności i korelacji z zapisami przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015r. poz. 796). Wątpliwości i zastrzeżenia odnoszące się do zapisów Planu nie są bowiem przedmiotem badania w tym postępowaniu. W tym zakresie obowiązuję odrębny tryb zaskarżenia uchwał Rady Gminy. Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty odnoszące się do naruszenia przez organ przepisów postępowania w tym w szczególności art. 6, 7, 10, 77 § 1, 80, 81 k.p.a. Zdaniem Sądu organy wyjaśniły bowiem w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia zarówno stan faktyczny jak i prawny sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach. W uzasadnieniu rozstrzygnięć wskazano na okoliczności wzięte przez organ pod uwagę oraz wskazano na obowiązujące przepisy w tym w szczególności odniesiono się do zapisów Planu obowiązujących dla danego terenu na którym położone jest przedmiotowe wyrobisko poeksploatacyjne złoża kruszywa naturalnego. Należy przy tym zauważyć, że co do zasady rację ma skarżący wskazując, że ciężar prowadzenia postępowania spoczywa na organie. Nie oznacza to jednak, że strona takiego postępowania zwolniona jest od współdziałania z organem. Jeżeli zatem zdaniem skarżącego niewyjaśnione zostały przez organ jakieś okoliczności sprawy, to te okoliczności oraz dowody na ich poparcie winny być wskazane i przedłożone przez skarżącego organowi. W interesie bowiem skarżącego będącego stroną postępowania, która należycie dba o swoje sprawy jest współdziałanie z organami w zakresie dokonywania ustaleń faktycznych. Co do zasady bowiem to właśnie strona dysponuje najszerszym zasobem informacji na temat prowadzonej przez siebie działalności i w jej interesie powinno być ujawnienie ich przynajmniej w sytuacji, gdy organ przedstawia dowody na tezy dla niej niekorzystne. Ponadto, w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy organy orzekające w sprawie w sposób rzetelny i prawidłowy zebrały, a następnie dokonały trafnej oceny materiału dowodowego. Zapewniły również stronom postępowania możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (pismo Marszałka z dnia [...] stycznia 2018r.). Nie ulega również wątpliwości, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji, ani też w trakcie prowadzonego przez ten organ postępowania odwoławczego, strona nie była ponownie informowana o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzeniu w sprawie. Jednakże jak słusznie wskazał w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie gromadził on w sprawie żadnych nowych dowodów a strona pismem z dnia 3 kwietnia 2018r. zajęła stanowisko w sprawie. Nadto wypada zauważyć, że aby można było uznać, że doszło w sprawie do naruszenia art. 10 k.p.a., to podmiot formułujący taki zarzut winien wykazać związek pomiędzy naruszeniem tego przepisu a wynikiem sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie przyjmuje się że aby zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. mógł być skuteczny, to stawiająca go strona winna wykazać, iż zarzucane naruszenie lub uchybienie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (vide: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 2572/12; wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 maja 2014r., sygn. akt II SA/Ke 255/14, CBOSA). Sytuacja taka nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, skarżący nie wskazał bowiem jakich to czynności nie mógł dokonać w skutek naruszenia wskazanego przepisu przez organ. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm), orzeczono, jak w sentencji. ----------------------- 8