IV SA/Wa 1698/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania - oddala skargę - I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. (aczkolwiek na postanowieniu omyłkowo zamieszczono datę [...] września 2010 r.) nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister") utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia, że działka o nr ewid. [...] o pow. 0,10 ha (dalej "sporna nieruchomość"), położona we wsi S., gmina W., powiat [...], województwo [...], stanowiąca część dawnej nieruchomości ziemskiej "Dobra S.", nie podlegała pod działanie art.2 ust.1 lit. e) dekretu PKWN z dni 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) - dalej "dekretu". II. Zaskarżone postanowienie zapadło w przedstawionym niżej stanie faktycznym: 1. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku W. R. (dalej "skarżącego") w przedmiocie stwierdzenia, że sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisów dekretu. Uzasadniając własne postanowienie Wojewoda wskazał, że w toku postępowania zmarła E. B. p.v. R., będąca stroną postępowania. Jednocześnie postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...]stycznia 2011 r. sygn. akt [...] za zmarłych uznano dwie inne strony postępowania: M. W. i A. R. Tym samym zawieszenie przedmiotowego postępowania jest konieczne dla ustalenia spadkobierców stron i umożliwienia im udziału w postępowaniu. 2. Skarżący wniósł do Ministra zażalenie na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2011 r., podnosząc brak podstaw prawnych do zawieszenia postępowania. W ocenie skarżącego każdy ze współwłaścicieli nieruchomości jest umocowany do samodzielnego dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym, w konsekwencji czego brak ustalenia spadkobierców nie uzasadnia zawieszenia tego postępowania. III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Minister utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r., podzielając stanowisko Wojewody odnośnie istnienia podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie Ministra, podtrzymując stanowisko zajęte w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł następujące kwestie: - art.209 kodeksu cywilnego umocowuje każdego z potencjalnych współwłaścicieli spornej nieruchomości do samodzielnego dochodzenia roszczeń o jej zwrot (roszczenie, które zmierza do zachowania wspólnego prawa) - skarżący zatem, który jest spadkobiercą w części 3/80 masy spadkowej pozostałej po zmarłych współwłaścicielach całego majątku ziemskiego, może zatem działać w sprawie samodzielnie, - w postępowaniu administracyjnym pominięto wniosek skarżącego o ustanowienie na podstawie art.30§5 k.p.a. kuratora nie objętej części spadku. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. art 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Należy także zauważyć, iż w myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra prowadzi do następujących wniosków: W myśl art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron organ administracji publicznej obowiązany jest bowiem zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, a następnie w myśl zasady ogólnej wynikającej z treści art. 10 k.p.a. zapewnić stronom postępowania czynny udział w każdym jego stadium, natomiast przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić postępowanie zgodnie z zasadą ogólną określoną w art. 10 k.p.a. Odstępstwo od zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu jest możliwe, zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a., tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Żadna z tych przesłanek nie występuje jednak w niniejszej sprawie. Z kolei w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Poza sporem pozostaje, iż w sprawach dotyczących nieruchomości takimi osobami są jej współwłaściciele. Postępowanie administracyjne może się więc toczyć jedynie z udziałem wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a jeżeli oni nie żyją - z udziałem ich następców prawnych. Tym samym Sąd przychyla się do stanowiska organu przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu. W przedmiotowej sprawie zawieszenie postępowania było konieczne dla ustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania. Akta administracyjne sprawy potwierdzają przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu, a także postanowieniu organu I instancji, stan faktyczny sprawy odnośnie śmierci strony postępowania oraz uznania za zmarłych dwóch innych stron postępowania. Ustalenie ich następców prawnych jest możliwe jedynie w drodze postępowania cywilnego, którego wszczęcie stanowi przesłankę zawieszenia postępowania. Dopóki więc stosowne postanowienia sądowe bądź akty poświadczenia dziedziczenia nie zostaną przedłożone do akt administracyjnych sprawy, konieczne jest zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Obligatoryjne zawieszenie postępowania, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4, następuje, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Do zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależy nadanie prawidłowego toku postępowania i rozpatrzenie niniejszej sprawy, niewątpliwie należy ustalenie pełnego kręgu następców prawnych po byłych współwłaścicielach nieruchomości ziemskiej "Dobra S.". Ponadto, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wykładnię przepisów prawa, dotyczącą zagadnień podniesionych przez skarżącego, przedstawioną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1267/07 (publ. LEX nr 510472). W przywołanym orzeczeniu sformułowano następujące tezy, w całości podzielane przez Sąd orzekajacy w niniejszej sprawie: 1. O tym, kto faktycznie jest spadkobiercą wnioskodawcy rozstrzyga sąd cywilny w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku. Brak możliwości ustalenia kręgu spadkobierców stanowi podstawę do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. 2. Czym innym jest dochodzenie wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa własności, a czym innym jest dochodzenie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Art. 209 k.c. opisujący tzw. czynności zachowawcze nie może mieć - nawet przez analogię - zastosowania w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Trzeba bowiem podkreślić, że własność nieruchomości oznacza nie tylko wykonywanie pewnych praw, ale i obowiązków. Z własnością taką związane są pewne należności publicznoprawne, jak na przykład obowiązek opłacania podatku od nieruchomości. Spadkobiercy byłego właściciela mogą nie być zainteresowani odzyskaniem nieruchomości, chociażby ze względu na obowiązki związane z jej własnością. Nie można więc uznać, że wniosek złożony przez któregokolwiek ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych spadkobierców i może prowadzić do zwrotu nieruchomości wszystkim spadkobiercom łącznie. Nie można również przyznać każdemu z nich prawa do samodzielnego dochodzenia zwrotu swojego udziału we współwłasności odpowiadającego udziałowi w spadku, bowiem ustawa z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dopuszcza wyłącznie zwrot całej nieruchomości, a nie udziału we współwłasności. Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii ustanowienia kuratora spadku nie objętego należy zauważyć,, że dokonanie przez organ tego rodzaju czynności procesowej dopuszczalne jest wtedy, gdy nie jest możliwe ustalenie kręgu spadkobierców strony, a spadek po niej nie został objęty. W przedmiotowej sprawie zawieszenie postępowania ma na celu doprowadzenie do ustalenia kręgu spadkobierców byłych właścicieli majątku, a zatem na takim, wstępnym etapie postępowania nie może być mowy o wyczerpaniu się przesłanki z art. 30§5k.p.a., którą jest istnienie spadku nie objętego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.