IV SA/Wa 1701/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz T.S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpatrzeniu odwołania T. Ś. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., o odmowie zwolnienie z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią określonych w art. 881 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego o powierzchni użytkowej około 170 m2 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w tym przyłączami, planowanej na terenie nieruchomości, działkach o nr [...] i [...], obręb ewidencyjny [...], gmina Miasto [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że status obszarów szczególnego zagrożenia powodzią został uregulowany w art. 9 ust. 1 pkt 6c Prawa wodnego. W świetle art. 881 ust. 1 ustawy Prawo wodne na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Stosownie do art. 881 ust. 2, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. Organ podał, że w myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywy Powodziowej), ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym, w świetle art. 9 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, iż jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww. celem. Prezes KZGW, po przeanalizowaniu materiału dowodowego wskazał, że działki o nr [...] i [...] z obrębu ewidencyjnego [...], gmina Miasto [...], znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...]. Podał, że zgodnie z obowiązującą mapą zagrożenia powodziowego dla tego obszaru, wizualizującą obszary na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi p=1% (godło arkusza: [...] oraz [...]), przedmiotowa działka znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...]. Rzędna wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% (raz na 100 lat) w rejonie przedmiotowej inwestycji wynosi około 101,44 m n.p.m., a głębokość wody w miejscu planowanej inwestycji znajduje się we wskazanej na mapie strefie zalewu od 0,5 do 2,0 m. Ponadto mapa zagrożenia powodziowego wskazuje, iż przedmiotowa nieruchomość narażona jest również na wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, a mianowicie teren przeznaczony pod inwestycję znajduje się w strefie zalewu o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi raz na 10 lat w wysokości od 0,5 do 2,0 m. Organ podał, że mapy zagrożenia powodziowego zostały przyjęte i opublikowane, co oznacza, że do czasu ich ewentualnej aktualizacji są dokumentem obowiązującym i wiążącym. W ocenie organu odwoławczego istnieje duże ryzyko zalania omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. Do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brany jest pod uwagę m.in. zakres i głębokość zalewu nie tylko obszaru zamierzenia inwestycyjnego, ale także terenów do niego przyległych. Wskazana głębokość zalewu przedmiotowej nieruchomości może spowodować, w ocenie organu II. instancji, utrudnienie w samodzielnej ewakuacji i wymagać będzie udziału służb ratowniczych w tym zakresie. Zwiększenie liczby osób przebywających stale bądź czasowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. W odniesieniu do wskazanego w odwołaniu faktu, iż na sąsiednich działkach istnieje zabudowa mieszkaniowa i inwentarska organ odwoławczy podał, że wydane wcześniej zwolnienia mogły dotyczyć innego stanu faktycznego (przede wszystkim ze względu na inną lokalizację inwestycji, ukształtowanie i wysokość terenu oraz rodzaj zabudowy), ale również mogły być wydane w innym stanie prawnym. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. Ś. zarzucając jej wydanie z naruszeniem: - art. 7 i 9 kpa poprzez niewyjaśnienie dokładnego stanu faktycznego sprawy mimo podnoszonych przez stronę zarzutów w odwołaniu od decyzji I instancji. - art. 76 § 3 kpa poprzez nieuwzględnienie zarzutów strony, iż organy posługują się przestarzałymi, nieaktualnymi i niezgodnymi z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy mapami geodezyjnymi - art. 77 kpa poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w toku postępowania organy uznały cały obszar działek za objęty obszarem szczególnego zagrożenia powodziowego. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 pkt 6c Prawa wodnego za obszar ten uznaje się obszary na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi raz na 100 lat 1% lub raz na 10 lat 10%. Zdaniem Skarżącego z przedłożonego aktualnego oryginału mapy w skali 1:500 wynika, że rzędne wysokościowe na obszarze części działki [...], na której planowana jest budowa domu, wynoszą od strony ulicy 10356 do 103,02m do 102,1 m czyli nie na terenie szczególnego zagrożenia powodziowego. Działki te w całości nie znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego. Doszło do sytuacji gdzie organ wypowiedział się co do obszaru który jest tylko w części objęty jego kognicją a w części nie ma upoważnienia ustawowego. Zgodnie z stanem faktycznym i prawnym: - miasto [...] nie ma na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego zakazy wynikające z art. 881 ust. 1 Prawa wodnego, - miasto [...] na ten obszar ma studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zgodnie z ustawą z [...].08.20003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tym planie granice działek o nr [...] i [...] obręb ewidencyjny [...] gmina Miasto [...] tylko w części (około połowa obszaru) przylegającej do rzeki ujęte są jako obszar szczególnego zagrożenia powodzią, - mapy ISOK nr [...] oraz mapy [...] udostępnione w zasobie ISOK nie mają takiej skali szczegółowości aby precyzyjnie określić granice obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, - na sąsiednich działkach o nr [...],[...],[...] i [...] istnieje zabudowa mieszkaniowa i inwentarska. Na mapie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszar szczególnego zagrożenia powodzią nie obejmuje obszaru tych sąsiednich działek w miejscu istniejącej zabudowy tylko obszar od zabudowy do rzeki [...]. Zabudowa tych działek jest położona niżej niż obszar działek o nr [...] i [...] przylegający do ulicy [...]. W ocenie Skarżącego doszło do naruszenia treść art. 88 I ust.2 i 881 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez naruszenie treści art. 9 ust. 1 pkt 6c Prawa wodnego. Organ zastosował zakaz na obszar który nie jest objęty zagrożeniem powodziowym. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazano. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności bowiem Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej rozpatrzył odwołanie, które nie zostało podpisane. Wskazać należy, że odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., i powinno zawierać wymagane prawem elementy. Zgodnie z art. 63 § 2 podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei z art. 63 § 3 k.p.a. wynika, że podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Z powyższego wynika więc, że podpis strony jest niezbędnym elementem każdego podania wnoszonego do organu administracji publicznej. Jeżeli wniesione przez stronę odwołanie od decyzji organu I. instancji nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, w tym podpisu, wówczas organ odwoławczy zobowiązany jest wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Dopiero uzupełnienie takiego braku formalnego pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wskazać należy, że zarówno w literaturze jak i orzecznictwie przyjmuje się, za rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rozpoznanie odwołania bez podpisu osoby wnoszącej to odwołanie. Uznanie za odwołanie pisma niepodpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. Prowadzenie postępowania odwoławczego bez wezwania do usunięcia naruszenia braku podpisu, pełnomocnictwa, czy innych jeszcze wymagań względnie gdy braki odwołania nie zostały uzupełnione, oznacza wadliwość postępowania i to w postaci kwalifikowanej. W takiej sytuacji mamy do czynienia z działaniem organu odwoławczego z urzędu, co narusza zasadę skargowości i stanowi o rażącym naruszeniu prawa (zob. A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, wydanie 5, Warszawa 2013, s. 984; wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1866/10). Biorąc pod uwagę powyższe wywody Sąd uznał, że odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze, w sytuacji gdy Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego jest przedwczesne. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zastosuje się do wytycznych z niego płynących i wezwie odwołującego się do uzupełnienia braku formalnego odwołania zakreślając odpowiedni termin i pouczy o skutkach niezachowania tego terminu.