IV SA/Wa 171/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO) decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 127 § 2, art. 17 pkt 1 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej k.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 594) – po rozpatrzeniu odwołań B. i H. G. oraz J. S. oraz A. N. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową wraz ze zjazdem, ogrodzeniem i niezbędną infrastrukturą, na terenie działek ew.: [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W. – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 22 lipca 2011 r B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła wniosek (uzupełniony w dniach 12 sierpnia 2011 r., 30 listopada 2011 r., 21 lutego 2012 r., 27 sierpnia 2012 r., 21 listopada 2012 r., 14 grudnia 2012 r.) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową wraz ze zjazdem, ogrodzeniem i niezbędną infrastrukturą, na terenie działek ewidencyjnych o numerach: [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] m. W., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej jako ustawa) oraz art. 104 k.p.a. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli B. i H.G. oraz J.S. i A.N. W wyniku rozpatrzenia ww. odwołań przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. została wydana opisana wstępie decyzja z dnia [...] października 2013 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ drugiej instancji stwierdził, że obowiązujące przepisy ustawy wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie uchwalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy). Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego. Po sprawdzeniu zachowania formalnych wymogów wydania zaskarżonej decyzji organ uznał, iż decyzja ta zapadła z naruszeniem przepisów prawa. Podkreślił, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest podaniem w rozumieniu art. 63 k.p.a., zatem oprócz wymogów formalnych winien czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, przy czym ust. 2 określa treść wniosku, który powinien zawierać również charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in.: - określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz określenie sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, - określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowy wniosek, jako niespełniający wymogu określonego w art. 52. ust. 2 pkt 2 lit a i b w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 63 § 2 k.p.a., nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zaś organ I instancji zobowiązany był wezwać wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków w terminie siedmiu dni po rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Jednocześnie organ drugiej instancji wskazał, że nie jest on uprawniony do uzupełnienia braków formalnych wniosku, gdyż spowodowałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Podkreślił, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Odnosząc się do warunku określonego w tym przepisie organ stwierdził, iż ocena spełnienia ww. warunku winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Wskazał, że w treści § 2 pkt 2 i 3 ww. rozporządzenia podana jest definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów) i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Organ odwoławczy stwierdził, że aby ustalić warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu, organ pierwszej instancji zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy powinien ustalić istnienie chociaż jednego budynku odpowiadającego planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dodał, że ustawa nie wskazuje, iż działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ drugiej instancji zauważył ponadto, że warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą. Wyjaśnił, że pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie i wskazał, że skoro dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wprowadzają kategorię "obszaru analizowanego", to wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy. W konsekwencji wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ dodał, iż przyjęta przez ustawodawcę zasada kontynuacji winna być rozumiana szeroko i nie może być traktowana jako zasada opierająca się na bezwzględnym "podobieństwie" w zakresie funkcji i charakterystyki do istniejącej zabudowy. Według SKO w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wytyczył obszar analizowany oraz dokonał analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a dokonując analizy brał pod uwagę nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące z działkami, na których planowana była inwestycja, ale także inne działki znajdujące się w wytyczonym obszarze analizowanym. SKO podkreśliło, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (§ 3 ust. 2 in fine ww. rozporządzenia) i podniosło, że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (§ 9 ust. 3 rozporządzenia) oraz, że mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania, co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, ocena części graficznej analizy wskazuje, iż sporządzono ją niezgodnie z § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, a ponadto mapa ta nie zawiera adnotacji, iż została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ odwoławczy podał także, iż obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa - może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki i może zostać wyznaczony nie w formie koła, ale zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia. Według SKO organ winien zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego a wyjaśnienia tego nie stanowi jedynie stwierdzenie, iż obszar został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia. W uzasadnieniu wskazano także, że działka lub działki, na których ma być realizowana inwestycja, dla której organ wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, musi stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego. Uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a., natomiast organ pierwszej instancji nie wyjaśnił przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sama konieczność ponownego określenia granic obszaru analizowanego stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. gdyż organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do zweryfikowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę a więc parametry i wskaźniki powinny być określone w niej precyzyjnie, bez użycia zwrotu "max" umożliwiającego ich zmianę in minus. Wskazał przy tym na przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Dodał, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy) może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego, a nie na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Według SKO wskazane przez inwestora planowane usytuowanie obiektu nie jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji winien ponownie rozważyć, czy wobec wskazanych powyżej okoliczności można rozpoznać (ewentualnie uzupełniony) wniosek inwestora i ustalić warunki zabudowy dla inwestycji, przy uwzględnieniu wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Skarżąca zarzuciła kwestionowanej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie i przyjęciu, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie spełniał wymagań określonych w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a i b oraz art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz że strona skarżąca nie załączyła do przedmiotowego wniosku mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, b) art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie i przyjęciu, iż mapa z granicami obszaru analizowanego została sporządzona niezgodnie z art. § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r., c) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, nieadekwatnych do stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a i b oraz art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie spełniał wymagań określonych w tych przepisach, b) art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym oraz § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich niewłaściwą interpretacje i przyjęcie, iż strona skarżąca wyznaczyła granic obszaru analizowanego niezgodnie z ww. przepisami. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca uznała za bezzasadne stanowisko organu drugiej instancji, zgodnie z którym wniosek w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie spełniał wymagań określonych w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a i b oraz art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniosła, że wnioskodawca wypełnił dyspozycję ww. przepisów, a wniosek zawierał dane dotyczące zapotrzebowania w wodę i odprowadzenia ścieków i wód opadowych (pismo z dnia 13 lipca 2011 r.), zapotrzebowania w energię (pismo z dnia 8 lipca 2011 r.), dodatkowego zapotrzebowania gazu (pismo z dnia 12 lipca 2011 r.). Ponadto w przedmiotowym wniosku strona skarżąca w sposób zgodny z wyżej powołanymi przepisami przedstawiła sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę inwestycji w formie opisowej i graficznej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżąca wskazała, że organ drugiej instancji nieprawidłowo przyjął, iż strona niewłaściwie określiła parametry budowy – cechy zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez określenie parametrów przy użyciu zwrotów "max". W ocenie skarżącej, wskaźniki wyznaczone zostały zgodnie z przepisami prawa, tym samym nie można zarzucić, iż decyzja o warunkach zabudowy wydana została z naruszeniem prawa. Planowana inwestycja dotyczy budowy nowych budynków na niezagospodarowanej działce, jednakże zgodnie z zaleceniami konserwatorskimi - wydanymi przez [...] Konserwatora Zabytków w dniu 27 stycznia 2012 r. - z uwzględnieniem rozwiązań, które pozwoliłyby na dostosowanie formy zewnętrznej nowych budynków do charakteru zabudowy małogabarytowej, dominującej na omawianym obszarze. Skarżąca dodała, że zabudowa mieszkaniowa miałaby zostać zrealizowana w nieprzekraczalnej linii zabudowy - na przedłużeniu linii zabudowy wyznaczonej przez istniejący budynek przy ul. [...]. Skarżąca podniosła, że organ ustalający warunki zabudowy nie jest uprawniony do dokonywania oceny stanu technicznego istniejącego budynku czy też budynków sąsiednich pod kątem możliwości realizacji planowanej inwestycji. Wydając decyzję o warunkach zabudowy bada on jedynie, czy planowana budowa odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Za niesłuszny skarżąca uznała również zarzut organu drugiej instancji, iż strona nie załączyła do wniosku mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, gdyż taka mapa (pochodząca z państwowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych) znajduje się w aktach sprawy. Zdaniem skarżącej, decyzja organu drugiej instancji oparta jest o pobieżną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie koresponduje z ustalonym w sprawie stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. W ramach tak przeprowadzonej kontroli Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną kwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stanowi art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 k.p.a. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że organ drugiej instancji winien dążyć do zakończenia sprawy, a zatem ilekroć jest to możliwe, powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, a zatem: 1) utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umorzyć postępowanie odwoławcze. Możliwość wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy. Oznacza to, że organ odwoławczy może go zastosować tylko wówczas, gdy na skutek wniesionego odwołania nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a. przy zastosowaniu art 136 k.p.a. i tylko wówczas, gdy spełnione zostaną przesłanki wyrażone w art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania poprzez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji. Aby mogło dojść do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. spełnione muszą zostać dwie przesłanki: organ odwoławczy musi stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" oznacza w istocie nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. A zatem przy ocenie decyzji kasacyjnej każdorazowo należy rozgraniczyć sytuacje, w których rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części od obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.). Różnica między przepisami art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy ponownie rozpatruje ją merytorycznie w całokształcie okoliczności. Granice tego postępowania wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności, a zarzuty odwołania mają jedynie pomocniczy charakter. Przedmiotem orzekania przez organ drugiej instancji jest sprawa w całości. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że organ drugiej instancji wykazał w sposób dostateczny zaistnienie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ ocenił wniosek o ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego budowy - dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową wraz ze zjazdem, ogrodzeniem i niezbędną infrastrukturą - jako niespełniający wymogu określonego w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy w związku z art. 64 ust. 1 i art. 63 § 2 k.p.a. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ pierwszej instancji zobowiązany był wezwać wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków wniosku w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Opisane powyżej stanowisko organu odwoławczego nie zasługuje na aprobatę. W ocenie Sądu, przedłożony wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spełnia wymagania, wynikające z art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 647). Charakterystyka inwestycji obejmuje m.in. określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz określenie odprowadzania lub oczyszczania ścieków, jak również określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z akt sprawy, w zakresie kwestii zaopatrzenia w media inwestor zaznaczył we wniosku odpowiednie rubryki i załączył do niego zaświadczenia dostawców mediów wskazujące na to, że teren posiada wymaganą infrastrukturę techniczną a planowana inwestycja może być zrealizowana w ramach istniejących sieci ( m.in. pismo z dnia 13 lipca 2011 r. dotyczące zapotrzebowania w wodę i odprowadzania ścieków i wód opadowych, pismo z dnia 8 lipca 2011 r. określające zapotrzebowanie w energię, a także pismo z dnia 12 lipca 2011 r. odnoszące się do dodatkowego zapotrzebowania gazu). W okolicznościach niniejszej sprawy, na etapie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, nie byłoby zasadne zobowiązanie inwestora do przedłożenia umowy określającej warunki przyłączenia do sieci. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że określony w art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg przedstawienia umowy dotyczy ewentualnego wykonania uzbrojenia terenu a nie umowy na doprowadzenie samych przyłączy w sytuacji gdy teren posiada już niezbędne uzbrojenie. Z przedłożonych załączników wynika, że przedmiotowy wniosek spełnia zatem warunki formalne w zakresie określonym w art. 52 ust. 2 ustawy w zw. z art. 64, spełnione sa także warunki z art. 61 ust. 1 pkt. 3 ww ustawy. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w zaskarżonej decyzji – zgodnie z którym część graficzna analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu została sporządzona niezgodnie z przepisem § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a ponadto nie zawiera adnotacji, iż została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – należy stwierdzić, że pogląd ten również nie zasługuje na uwzględnienie. Sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystyka inwestycji zostały przedstawione w formie opisowej i graficznej, zaś parametry zabudowy określono prawidłowo. Nadto, w aktach sprawy znajduje się mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powyższe stwierdzenia prowadzą do wniosku, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, w szczególności do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Co do zasady dokonanie odmiennej oceny merytorycznej, niż organ pierwszej instancji, nie upoważnia organu odwoławczego do rozstrzygania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. gdyż organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i orzec co do istoty sprawy według własnej oceny - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, organ nie jest związany stanowiskiem organu pierwszej instancji i może podjąć odmienne rozstrzygnięcie. Orzeczenie kasacyjne jest dopuszczalne tylko w sytuacji zaistnienia kumulatywnie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., tj. stwierdzenia przez organ odwoławczy, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ II instancji niezasadnie powoływał się na braki formalne wniosku a w konsekwencji w ogóle nie wypowiedział się w sprawie merytorycznie tzn. nie zajął żadnego stanowiska co do zarzutów odwołania, nawet ich nie przytoczył. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące ale jedynie w zakresie teorii, nie znajduje jednak najmniejszego przełożenia na realia niniejszej sprawy. W rezultacie, jakkolwiek ww uzasadnienie w zakresie wyjaśnienia o g ó l n y c h podstaw prawnych warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało sporządzone w sposób wyczerpujący, to jednak w całokształcie nie spełnia ono wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa gdyż w ogóle nie odnosi się do istoty rozpoznawanej sprawy, a więc do wniosku inwestora, warunków określonych przez organ I instancji w kontekście wymogów ustawowych (jak choćby obszaru analizowanego) jak i do zarzutów odwołania. Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu - zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy dokona merytorycznej oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz decyzji organu pierwszej instancji i orzeknie w trybie art. 138 § 1 k.p.a., bądź wydając decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w sposób nie budzący wątpliwości uzasadni zaistnienie przesłanek określonych w tym przepisie wypełniając tym samym kryteria określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie spełnia kryteriów decyzji drugoinstancyjnej a jej uzasadnienie nie daje podstaw do przyjęcia, że uchylenie się od orzeczenia merytorycznego na etapie postępowania przed organem drugiej instancji miało podstawy w stanie faktycznym. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwzględnieniem § 14 ust. 2 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 490).