IV SA/Wa 1710/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego T. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., znak [...], Minister Środowiska uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., znak [...], uzgadniające realizację przedsięwzięcia polegającego na poborze piasku z koryta rzeki W. - km [...] - [...] obręb geodezyjny K. Gm. S. i składowaniu - teren m. P., brzeg prawy W. działka nr [...] przy ulicy [...] w aspekcie wpływu na ptaki i ich siedliska, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 "D." kod: [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając zaskarżone postanowienie Minister Środowiska wskazał, co następuje. Zgodnie z art.46 ust.4 i ust.4 - 4a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz.627 z późn.zm.), zwanej dalej "POŚ", uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest warunkiem koniecznym realizacji: przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w §2 i §3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz.2573 zpóźn.zm.), pozostałych przedsięwzięć w przypadku, gdy mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a które jednocześnie nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, jeżeli wymagają one jednej z decyzji wymienionych w art.46 ust.4 POŚ, bądź podlegają zgłoszeniu określonemu w art.46 ust.4a tej ustawy. Obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powstaje przy zaistnieniu obu wskazanych wyżej przesłanek. Przedsięwzięcie planowane przez P. B. prowadzącego Przedsiębiorstwo Handlowe "S." z siedzibą w P., zwanego dalej "uczestnikiem postępowania", polegające na poborze piasku z koryta rzeki W. - km [...] - [...] obręb geodezyjny K. Gm. S. i składowaniu piasku - teren m. P., prawy brzeg W. działka nr [...] przy ulicy [...], na obszarze Natura 2000 "D." kod: [...], nie wymaga żadnej z decyzji wymienionych w art.46 ust.4 POŚ ani nie podlega zgłoszeniu określonemu w art.46 ust.4a tej ustawy. Warunkiem realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód na podstawie art.122 ust.l pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz.2019 zpóźn.zm.). Nie jest to jednak zezwolenie, o którym mowa w art.46 ust.4 pkt 4 POŚ, zgodnie z którym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagane jest jedynie przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych. Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, iż planowane przedsięwzięcie nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym postanowienie organu I instancji należało uchylić a postępowanie przed tym organem umorzyć. Skargę na powyższe postanowienie wniosło Ogólnopolskie T., podnosząc następujące zarzuty. Minister Środowiska nie wziął pod uwagę, że w omawianej sprawie wydobywanie piasku z koryta W. jako praca zmieniająca stosunki wodne na terenie posiadającym szczególne walory przyrodnicze winno zostać poprzedzone ustaleniem przez Wojewodę [...] (w drodze decyzji administracyjnej) warunków prowadzenia robót ziemnych i zmieniających stosunki wodne, wymienionej w art.46 ust.4 pkt 5 Prawa wodnego. Organ odwoławczy uniemożliwił ponadto stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów a także zgłoszenie żądań przed wydaniem orzeczenia (art.lO§l k.p.a.). Rozwijając pierwszy z podniesionych zarzutów, skarżący wskazał na błędność rozumowania Ministra Środowiska, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniała konieczność udzielenia inwestorowi, który zamierza wydobywać z dna rzeki W. (w obszarze NATURA 2000), na skalę przemysłową, znacznie przekraczającą powszechne korzystanie z wód śródlądowych, piasek i składować to kruszywo na brzegach rzeki, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Bowiem, jak wynika to jednoznacznie z operatu wymienionych robót, prace tego typu będą powodować zmianę stosunków wodnych rzeki, w szczególności zmianę przekroju (profilu) jej dna, likwidację wypiętrzeń i płycizn w nurcie, co może skutkować niekorzystnie na zachowanie znajdujących się w okolicy w. wysp i kęp. Ponadto składowanie tysięcy metrów sześciennych kruszywa na brzegu W., będące typową robotą ziemną, zmieni w sposób istotny stosunki wodne w miejscu tego składowania; np. podwyższenie rzędnych terenu tego składowiska piasku spowoduje, że obszar ten będzie znacznie rzadziej zalewany przy wezbraniach wód W.. Nie ma również żadnych wątpliwości, iż teren planowanego wydobywania i składowania kruszywa, wchodzący w skład specjalnego obszaru ochrony ptaków "NATURA 2000" należy do posiadających szczególne walory przyrodnicze, w szczególności w zakresie awifauny. W opisanej sytuacji inwestor, mając na uwadze zapis art.118 ust.l ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92 z 2004 r., poz.880 zpóźn. zm.) powinien zwrócić się do Wojewody [...] o wydanie decyzji w przedmiocie określenia warunków prowadzenia robót na obszarach zalewowych. Z kolei zaś wydanie przywołanej decyzji musi być poprzedzone wydaniem przez Wójta właściwej dla danego terenu gminy (Gminy S.) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację omawianego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wskazał, iż pobór piasku z koryta rzeki nie zmienia stosunków wodnych. Pobór ten polega na usuwaniu naniesionego materiału (rumoszu) w obrębie koryta rzeki, bez ingerencji w jej dno. Z uwagi na powyższe dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie jest wymagana decyzja ustalająca warunki prowadzenia robót zmieniających stosunki wodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Środowiska na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.l §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153. poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania. Zasadnie uznał organ odwoławczy, iż w przypadku przedsięwzięcia planowanego przez uczestnika postępowania nie zachodzą przesłanki do wydawania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia przewidzianej w art.46 ust.l POŚ. W konsekwencji powyższego zasadnie umorzył organ postępowanie w przedmiocie uzgodnienia tej decyzji. Zgodnie z art.46 ust. 1 POŚ uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest konieczne przed realizacją: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art.51 ust.l pkt 1 i 2 POŚ, 2) planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art.51 ust.l pkt 1 i 2 POŚ, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar. Zgodnie z art.46 ust.2 POŚ pod pojęciem "przedsięwzięcia" należy rozumieć zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin, wymagającą decyzji, o której mowa w ust.4 pkt 2-9, lub zgłoszenia, o którym mowa w ust.4a POŚ. W ocenie Sądu kryteriów powyższych nie spełnia przedsięwzięcie planowane przez uczestnika postępowania, polegające na pozyskiwaniu piasku z koryta rzeki i jego składowaniu. Nie wymaga ono bowiem decyzji, o której mowa w ust.4 pkt 2-9, lub zgłoszenia, o którym mowa w ust.4a POŚ. Nie sposób podzielić zapatrywania skarżącego, iż przedsięwzięcie planowane przez uczestnika wymaga wydania decyzji, o której mowa w art.46 ust.4 pkt 5 POŚ, tj. decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót polegających na regulacji wód oraz budowie wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, zwłaszcza na terenach, na których znajdują się skupienia roślinności o szczególnej wartości z punktu widzenia przyrodniczego, terenach o walorach krajobrazowych i ekologicznych, terenach masowych lęgów ptactwa, występowania skupień gatunków chronionych oraz tarlisk, zimowisk, przepławek i miejsc masowej migracji ryb i innych organizmów wodnych, wydawanej na podstawie art.118 ust.l ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz.880 zpóźn.zm.). Nietrafne jest stanowisko skarżącego, iż przedsięwzięcie planowane przez uczestnika należy do kategorii "robót ziemnych zmieniających stosunki wodne ". W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż ustawy: o ochronie przyrody, Prawo ochrony środowiska, czy też Prawo wodne nie definiują pojęć: "roboty ziemne" czy też "zmiana stosunków wodnych". Zachodzi zatem konieczność wyłożenia pojęcia "roboty zmieniające stosunki wodne " na gruncie art.118 ust.l ustawy. Przepis ten wymienia następujące kategorie robót: 1) regulacja wód, 2) budowa wałów przeciwpowodziowych, 3) roboty melioracyjne, 4) odwodnienia budowlane, 5) inne roboty ziemne zmieniające stosunki wodne. Zestawiając pierwsze cztery wskazane wyżej kategorie z ostatnią należy stwierdzić, iż kategoria innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne wyróżnia się ogólnym, nieskonkretyzowanym charakterem. Z założenia zatem ma to być uzupełnienie kazuistycznie zdefiniowanych kategorii wcześniejszych (mieścić ma się w niej to, czego nie wymieniono wcześniej). Nie ulega kwestii, iż takie roboty jak regulacja wód, budowa wałów przeciwpowodziowych, roboty melioracyjne, czy też odwodnienia budowlane wywołują zmiany stosunków wodnych. Podkreślenia jednakże wymaga, iż zmiana stosunków wodnych;- o której mowa powyżej, jest w każdym z podanych przypadków efektem celowych działań inwestycyjnych, zmierzających bezpośrednio do wywołania zmiany tych stosunków. To właśnie trwała, istotna i zaplanowana zmiana istniejących stosunków wodnych jest bezpośrednim celem regulacji wód, budowy wałów przeciwpowodziowych, robót melioracyjnych, czy też odwodnień budowlanych (w tym ostatnim przypadku trwałość zmiany stosunków wodnych jest wyznaczona czasem trwania robót budowlanych). W ocenie Sądu wskazanym wyżej kryteriom winna odpowiadać również zmiana stosunków wodnych wywołanych wskazanymi w przepisie "innymi robotami ziemnymi". Zmiana ta musi być zatem trwała, istotna i stanowić podstawowy cel robót ziemnych. Warunki te nie zostają w ocenie Sądu spełnione w przypadku przedsięwzięcia planowanego przez uczestnika postępowania. Planowane przez uczestnika przedsięwzięcie polega na poborze piasku z koryta rzeki (szczególne korzystanie z wód w rozumieniu art.37 pkt 7 Prawa wodnego) oraz składowaniu tego piasku na brzegu rzeki. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż w oczywisty sposób celem poboru piasku z koryta rzeki (działalność o charakterze wydobywczym nastawiona wyłącznie na uzyskanie surowca w postaci piasku), czy też jego składowania na brzegu nie jest zmiana istniejących stosunków wodnych. Można wprawdzie mówić o pewnym potencjalnym ingerowaniu przez powyższą działalność w stosunki wodne w rejonie prowadzenia prac wydobywczych (w szczególności poprzez powiększenie przekroju koryta rzeki), niemniej powyższe można uznać co najwyżej za efekt uboczny przedsięwzięcia. Podkreślić należy, iż w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonym postanowieniem złożona została "Ocena oddziaływania planowanego pozyskiwania piasku z koryta W. w km[...] - [...] i jego składowania w rejonie P. w zakresie wpływu na chronione siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt w granicach obszaru Natura 2000 D.", zwana dalej "oceną". We wnioskach końcowych tego dokumentu stwierdza się m.in.: (pkt 14) "Pobór kruszywa z prawej odnogi nurtu W. nie spowoduje zmian w krajobrazie koryta i fragmentu doliny rzecznej. ", (pkt 15) "Planowane prace bagrownicze nie będą stanowić zagrożenia dla koryta rzecznego ani dla prawego brzegu rzeki, wręcz przeciwnie przyczynią się do zwiększenia przekroju koryta, co ułatwi przepływ wody. Jest to szczególnie istotne w okresie stanów ostrzegawczych i alarmowych ". Z powyższego wynika, iż ingerencję w stosunki wodne rzeki, wynikającą z usuwania z dna rzeki (w ramach działalności wydobywczej) osadów piaskowych, należy uznać za posiadającą zdecydowanie ograniczony zasięg (w szczególności w zestawieniu ze skutkami dla stosunków wodnych wywoływanymi przez roboty należące do innych z wymienionych w art.l 18 ust.l ustawy kategorii) i to korzystny dla przepływu wody. W cytowanym wcześniej pkt 14 wniosków końcowych oceny stwierdza się również, iż "Ze względu na niewielkie ilości składowanego kruszywa (do 6000 metrów sześciennych), niewielką powierzchnię (3000 metrów kwadratowych) i wysokości (2,0 metra), zmiany w krajobrazie tego fragmentu terenu będą niewielkie". W świetle powyższego nie sposób zgodzić się ze skarżącym, iż również samo składowanie piasku na brzegu W. może doprowadzić do istotnej zmiany stosunków wodnych. Konkludując należy stwierdzić, iż przedsięwzięcie planowane przez uczestnika postępowania nie wymaga wydania decyzji, o której mowa w art.l 18 ust.l ustawy o ochronie przyrody, jak też żadnej innej decyzji wymienionej w art.49 ust.4 POŚ (ani zgłoszenia, o którym mowa w art.49 ust.4a tej ustawy). W związku z powyższym nie wymaga ono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (art.46 ust.l POŚ). Zasadnie zatem Minister Środowiska uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. i umorzył postępowanie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Trafnie zarzucił organowi odwoławczemu skarżący, iż organ ten uchybił obowiązkowi, o którym mowa w §10 k.p.a., tj. nie powiadomił stron postępowania o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego i zgłoszenia końcowych wniosków i żądań w sprawie. W świetle art.l45§l pkt 1 lit.c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może być podstawą do uchylenia zaskarżonego orzeczenia tylko wtedy, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Wpływu takiego Sąd w niniejszej sprawie się nie dopatrzył. W postępowaniu odwoławczym nie rozpatrywano bowiem żadnych nowych dowodów, co do których wypowiedzenie się przez strony byłoby niezbędne. Organ odwoławczy wydał orzeczenie wyłącznie na podstawie dokumentów i okoliczności faktycznych znanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, dokonując ich odmiennej (aniżeli Wojewoda [...]) oceny. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.