IV SA/Wa 1714/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie wyłączenia organu administracji postanawia: odrzucić skargę. Burmistrz [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] odmówił wyłączenia organu administracji z prowadzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez J.K. na powołane postanowienie Burmistrza [...]. J.K. w piśmie z dnia 27 kwietnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] (a także na postanowienie tego organu z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] – sprawa zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 1713/15). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Jednocześnie, stosownie do art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tych przypadkach. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje prawa strony do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie wyłączenia organu administracji. Postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Nie podlega ono więc zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1484/10 dotyczące dopuszczalności skargi postanowienia o odmowie wyłączenia pracownika organu - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Strona postępowania administracyjnego ma możliwość podniesienia zarzutu nieuwzględnienia wniosku o wyłączenia organu w postępowaniu odwoławczym, co następnie może zostać poddane kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną kończącą postępowanie, w którym odmówiono wyłączenia. Sąd administracyjny, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchyla decyzję (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005 r. sygn. P 8/03 - OTK-A 2005, nr 3, poz. 20). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1590/13. (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że powołany wyżej art. 3 § 2 pkt 2 ppsa należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Jeżeli więc określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiana w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Tak jest w przypadku postanowienia o odmowie wyłączenia organu administracji, na które nie służy zażalenie, a które nie kończy postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Nie można zakładać, że racjonalny ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na tego typu wpadkowe postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale jednocześnie dopuścił wniesienie do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenia na postanowienie o odmowie wyłączenia organu. Dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel ustawodawcy, który, nie przewidując możliwości zaskarżenia tego typu postanowień zażaleniem, wyłączył je zarówno spod kontroli instancyjnej, jak i sądowoadministracyjnej, przewidział natomiast ocenę przesłanek wyłączenia – w administracyjnym toku instancji oraz przez sąd administracyjny – w toku rozpatrywania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji oraz sądowoadministracyjnej kontroli decyzji organu odwoławczego. Z powyższych względów Sąd uznał, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie wyłączenia organu administracji nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Dlatego skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Mając na uwadze, że w zaskarżonym postanowieniu zawarto pouczenie o prawie zaskarżenia go do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, należy stwierdzić, że pouczenie to nie może skutkować obowiązkiem rozpatrzenia przez Sąd niedopuszczalnej skargi. Pouczenie nie może bowiem kreować prawa, którego ustawodawca nie przewidział na danym etapie postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.