IV SA/Wa 172/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P.R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Starosty W. z dnia [...] września 2011 r. odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt przekazania w 1964 r. na rzecz J. S. gospodarstwa rolnego w W. należącego do jego ojca M. S.. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że dane ewidencji gruntów obrazują stan prawny i faktyczny wynikający z posiadanych przez organ dokumentów określonych przepisami prawa materialnego. Ewidencja gruntów nigdy nie obejmowała danych dotyczących gospodarstw rolnych i prowadzenie ewidencji gospodarstw rolnych nie należało do zadań organów ewidencyjnych. Z dokumentów ewidencji gruntów obrębu W. wynika, że M. S. nie figurował w ewidencji gruntów wsi W. jako właściciel lub władający. Ponadto w ocenie organu wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy przedłożoną przez skarżącego kopią zaświadczenia z 1997 r. a posiadanymi przez organ dokumentami nie należy do obowiązków organu ewidencyjnego, w sytuacji gdy potrafi on udokumentować prawidłowość dokonanych w ewidencji wpisów i kolejnych zmian. Zdaniem organu odwoławczego zawarte w zażaleniu zarzuty odnoszące się do danych zawartych w rejestrze gruntów nie mogą być analizowane w sprawie o wydanie zaświadczenia. Za nieuzasadniony uznał także zarzut nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wskazał, że prawidłowość danych ewidencyjnych dotyczących gospodarstwa państwa S. była przedmiotem kontroli przeprowadzonej w Starostwie W.. Wyniki kontroli nie potwierdziły stawianych zarzutów, zaś dane ewidencyjne stanowią spójną całość od dnia jej założenia do chwili obecnej. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. S.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił wydanie z naruszeniem artykułów 7, 8, 9, 65 § 1, 75 § 1, 76 § 1, 77, 78 § 1, 217 § 3, 218 § 2 Kpa oraz stwierdzenia wadliwość postanowienia wynikającą z naruszenia art. 107 § 1 Kpa w zw. z art. 126 Kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy nie podjęły żadnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem interesu wnioskodawcy. Ponadto prowadziły postępowanie w sposób jednostronny i nie odniosły się do argumentów, w tym dokumentu urzędowego, przedstawionego przez wnioskodawcę. Zdaniem skarżącego, nieuwzględnienie przedłożonego przez niego zaświadczenia z 2007 r. skutkuje naruszeniem przez organ art. 76 § 1 Kpa. Dokument ten bowiem korzysta z ochrony wiarygodności. Nadto w ocenie skarżącego, postępowanie w sprawie prowadzone było z rażącym naruszeniem terminów przewidzianych na wydanie zaświadczenia. W ocenie skarżącego, starosta za wiedzą i aprobatą Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie wykonuje swoich obowiązków. Przeprowadzona przez organ nadzoru kontrola, na której pozytywne wyniki organ się powołuje, w kontekście udokumentowanych przez skarżącego nieprawidłowości, jest jego zdaniem próbą utrzymywania fikcji w celu ochrony urzędników. Zdaniem skarżącego, skoro w 1976 r., 1980 r., 1991 i 1997 r. przedstawione przez niego urzędowe zaświadczenia odzwierciedlały rzeczywistość, to obowiązkiem organu nadzoru było wnikliwe zbadanie sprawy i wyjaśnienie, kiedy i dlaczego dokonano zmiany w rejestrach gruntowych oraz ustalenie gdzie się podziały dokumenty źródłowe. Skoro zapisy w rejestrach gruntowych są sprzeczne z zaświadczeniami wystawionym przez trzy różne urzędy, to istnieje obawa, że rejestry zostały przeinaczone. Skarżący twierdzi także, że fakt przekazania w 1964 r. na jego rzecz gospodarstwa w W. , rozumianego nie tylko jako ziemia ale również zabudowania, jest znany od dawna organowi z urzędu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 Kpa), lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 Kpa). Z kolei zgodnie z art. 218 § 1 Kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 Kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Organ może w zaświadczeniu potwierdzić, że dane uprawnienie lub obowiązek powstał z mocy samego prawa, ale dotyczy to tylko takiej sytuacji, gdy takie uprawnienie lub obowiązek wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej (o charakterze konstytutywnym). Ponadto zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy. Jeżeli zatem problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z przedłożonym żądaniem nie jest możliwe. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. J. S. wniósł do organu ewidencyjnego o wydanie zaświadczenia dotyczącego przekazania w 1964 r. na jego rzecz gospodarstwa rolnego w W. należącego do jego ojca M. S.. Wskazać wobec tego należy, że ewidencja gruntów i budynków zawiera informacje wskazane w art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części; 2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1; 3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) wartość nieruchomości Z mocy art. 24 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów, zawiera informacje o gruntach, budynkach i lokalach, zaś informacje te są jawne. Z przedstawionych przepisów wynika, że w ewidencji gruntów nie gromadzi się danych dotyczących gospodarstw rolnych. Ewidencji gruntów nie służy także wyjaśnianiu stanu prawnego nieruchomości, bowiem nie w takim celu została utworzona. Skoro organ w prowadzonej przez siebie ewidencji nie posiadał informacji wskazujących na to, że M. S. figurował w ewidencji gruntów wsi W. jako właściciel lub władający - to nie mógł rozpoznać pozytywnie przedmiotowego wniosku skarżącego. Zaświadczenia są bowiem jedynie oświadczeniami wiedzy, a istota zaświadczenia sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek. W ocenie Sądu niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przez organy art. 7, 8, 9, 65 § 1, 75 § 1, 76 § 1, 77, 78 § 1, 217 § 3, 218 § 2 Kpa. Postępowanie o wydanie zaświadczenia doznaje bowiem pewnych ograniczeń w zakresie postępowania dowodowego. Co prawda art. 218 § 2 Kpa stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, jednakże ogranicza się ono do "niezbędnego zakresu". Do postępowania tego nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Przyjęcie takiej koncepcji podyktowane zostało tym, by nie rozszerzać ponad niezbędną potrzebę zakresu aktów administracyjnych, które powstają w uproszczonej procedurze, gdyż nie jest wskazane zacieranie granic pomiędzy aktami informacji (zaświadczenia), a aktami ustalania i kształtowania stosunków prawnych (decyzje) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 630/10, publ. Lex nr 745278). Ponadto stwierdzić należy, że organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, przez co zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa należało również uznać za nieuzasadniony. Podobnie podniesiony zarzut dotyczący nienależytego wykonywania przez starostę obowiązków wynikających z prowadzeniem ewidencji nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ w postępowaniu o wydanie zaświadczenia tego rodzaju kwestie nie podlegają kontroli Sądu. Nie może zostać również uwzględniony zarzut dotyczący pominięcia przez organy orzekające w niniejszej sprawie, okoliczności wynikających z zaświadczeń z lat 1976, 1980, 1991 i 1997. Jak już bowiem wcześniej wyjaśniono organy przy wydawaniu zaświadczeń orzekają na podstawie prowadzonej ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Skoro organy ewidencji nie posiadały danych, na podstawie których mogłyby pozytywnie rozstrzygnąć żądanie skarżącego i orzec o wydaniu zaświadczenia określonej treści, zasadnie odmówiły wydania tego zaświadczenia. Nie jest także trafny zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 35 § 1 Kpa dotyczącego terminowości załatwienia sprawy. Zażalenie wpłynęło do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] października 2011 r., zaś pismem z dnia [...] listopada 2011 r. poinformowano J. S. o przedłużeniu terminu na załatwienie zażalenia. Za datę wpływu zażalenia do organu nie można uznać dnia [...] września 2011 r., bowiem zażalenie zostało złożone bezpośrednio o organu odwoławczego, a nie do organu I instancji. Wniesione w ten sposób zażalenie organ odwoławczy zobowiązany był przekazać organowi l instancji celem nadania prawidłowego biegu. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł również innych naruszeń prawa, które pozwalałyby uwzględnić skargę J. S.. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2012 r. poz. 270 tekst jedn.) należało orzec jak w sentencji.