IV SA/Wa 1721/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2007 r.; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego J. L. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) lipca 2007r., po rozpatrzeniu wniosku J.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia (...) listopada 2005r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z dnia (...) kwietnia 1954r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia (...) stycznia 1954r. w sprawie przejęcia zabudowanej nieruchomości rolnej o pow. (...) ha, położonej w S. na podstawie dekretu z dnia 28 listopada 1945r. o przejęciu niektórych nieruchomości na cele reformy rolnej i osadnictwa ( Dz. U. Nr 57, poz.321). Uzasadnieniu decyzji podano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2004r. ( sygn. akt IV SA/Wa 472/04 ) uchylił uprzednio wydaną w tej sprawie decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (..) kwietnia 2004r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) stycznia 2004r, wskazując, iż organ nie rozważył i nie ocenił, iż przepisy dekretu z dnia 28 listopada 1945r. nie przewidywał przejęcia decyzji administracyjnej, ani nie wskazywał prezydium wojewódzkiej rady narodowej jako organu właściwego do orzekania w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnej. Kolejnym wyrokiem z dnia 12 maja 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ( sygn. akt IV SA/Wa 381/06) uchylił wydaną ponownie decyzję Ministra z dnia (....) grudnia 2005r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra z dnia (...) października 2005r., zarzucając, iż organ nie uwzględnił oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 19 listopada 2004r. , dotyczącej braku podstaw prawnych do wydania w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Organ naczelny stwierdził, iż stosując się do oceny prawnej wyrażonej rozważył i dokonał oceny właściwości PWRN w S. do orzekania w przedmiotowej sprawie jak też formy w jakiej zostało wydane rozstrzygnięcie tego organu z dnia (...) stycznia 1954r. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 7 dekretu z dnia 28 listopada 1945r. wykonanie dekretu zostało poruczone Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych, zaś stosownie do art. 1 dekretu PKWN z dnia 15 sierpnia 1944r. o organizacji wojewódzkich i powiatowych urzędów ziemskich ( Dz. U. nr 2, poz. 4) resort Rolnictwa i Reform Rolnych wykonywał swoje zadania dotyczące m.in. przeprowadzenia reformy rolnej przez wojewódzkie i powiatowe urzędy ziemskie hierarchicznie związane z centralą resortu. Na podstawie art. 1 dekretu z dnia 12 sierpnia 1946r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej ( Dz. U. Nr 43, poz. 248), sprawy administracji rolnictwa i reform rolnych włączone zostały działania wojewodów i starostów. Przepis art. 33 ustawy z dnia 20 marca 1950r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej ( Dz. U. Nr 14, poz. 130 z późn. zm.) zniósł stanowiska wojewodów i starostów, urzędy wojewódzkie i starostwa ( art. 35), natomiast dotychczasowy zakres właściwości zniesionych organów przejęły rady narodowe ( art.37). Ponadto Minister Rolnictwa w piśmie z dnia 5 maja 1953r. ( nr UR/Z.II.3/159/53) upoważnił prezydia wojewódzkich rad narodowych do orzekania w sprawach dotyczących dekretu z dnia 28 listopada 1945r. Zdaniem z organu z powyższych uregulowań wynika, iż PWRN w S. było organem właściwym do orzekania na podstawie ww dekretu. Natomiast w odniesieniu do formy rozstrzygnięcia wydanego przez PWRN w S. organ naczelny podał, iż art. 3 dekretu z dnia 28 listopada 1945r. przewidywał dla tego rodzaju rozstrzygnięć formę zarządzenia. Przepis art. 72 ust.1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym ( Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) stanowi, iż w toku postępowania władza wydaje decyzje ( orzeczenia, zarządzenia ) tak często, jak tego zajdzie potrzeba. Organ podniósł, iż według autorów ówczesnych komentarzy, zarządzenie jest obok orzeczenia jedną z form decyzji administracyjnej, o której mowa z powołanym art.72 ust.1. Poza zarządzeniami będącymi decyzjami, istniały też zarządzenia o treści ogólnie obowiązującej, nie będące decyzjami. Te ostatnie były wydawane dla uregulowania pewnych zagadnień i tylko pośrednio dotyczyły objętych nim osób, od tych zarządzeń nie przysługiwało odwołanie. W ocenie organu charakter tych zarządzeń ogólnych nie pozwalał na przejęcie nieruchomości ziemskich na podstawie dekretu z dnia 28 listopada 1945r., ponieważ przejęcie nieruchomości wymagało jej zindywidualizowania , a także musiałoby regulować stosunki prawne określonych osób. Podstawową cechą zarządzeń ogólnych było to, iż nie były aktami indywidualnymi. Zdaniem organu naczelnego ustawodawca posługując się w art. 3 ww. dekretu pojęciem "zarządzenie" miał na myśli zarządzenie, o którym mowa w art. 72 ust.1 rozporządzenia - o postępowaniu administracyjnym, rozumiane jako forma decyzji bezpośrednio odnosząca się do poszczególnych podmiotów. Takimi zarządzeniami Minister Rolnictwa i Reform Rolnych dokonywał pierwotnie przejęć nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 28 listopada 1945r., np. zarządzenie Ministra z dnia 31 października 1949r. nr UR.2.1.2/256/46, niepublikowane, które odnosiło się do konkretnej nieruchomości i konkretnych podmiotów. Zdaniem organu trudności interpretacyjne występujące w dacie obowiązywania rozporządzenia z dnia 28 marca 1928r. związane z pojęciami "orzeczenie" i "zarządzenie" rozumianymi jako formy decyzji nie pozwalają na stwierdzenie, że w dacie przejęcia przedmiotowej nieruchomości obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Dlatego też nie można uznać, że nazwanie ww. rozstrzygnięcia PWRN orzeczeniem zamiast zarządzeniem, stanowi rażące naruszenie prawa. Według orzecznictwa o uznaniu danego aktu za decyzję decyduje jego treść, a nie forma. Zdaniem organu, z treści orzeczenia PWRN w S. wynika, iż akt ten ma wszelkie wymagane prawem cechy decyzji. Organ naczelny wskazał, iż zgodnie z art.1 pkt 4 dekretu z dnia 28 listopada 1945r. na cele reformy rolnej oraz osadnictwa mogły być przejęte nieruchomości ziemskie niepodpadające pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz.13), które w toku przeprowadzenia reformy rolnej zostały w terminie do 1 sierpnia 1945r. faktycznie rozparcelowane. Przejęcie nieruchomości wymagało spełnienia dwóch przesłanek:: jedna - faktyczne rozparcelowanie nieruchomości do dnia 1 sierpnia 1945r., druga -przeznaczenie rozparcelowanej nieruchomości na cele reformy rolnej. Według zaświadczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia (...) lipca 1945r. oraz pisma Państwowego Urzędu Repatriacyjnego - Powiatowego Zarządu w T. z dnia (...) maja 1946r. gospodarstwo rolne stanowiące własność J. G. oddano w użytkowanie A. G. w lipcu 1945r. Zatem warunek rozparcelowania przejętej nieruchomości przed dniem 1 sierpnia 1945r. został spełniony. Został spełniony również drugi warunek, gdyż przedmiotowe gospodarstwo zostało nadane bezrolnemu repatriantowi, jako realizacja jednego z celów reformy rolnej wskazanego w art.1 ust.2 lit. b dekretu z dnia 6 września 1944r. Przedmiotowe gospodarstwo Powiatowa Komisja Ziemska w T. orzeczeniem z dnia (...) marca 1953r. nadała A. G., zaś w dniu (...) czerwca został mu wydany Dokument Nadania Ziemi nr (...). W konstatacji organ stwierdził, iż w pełni zastosował się do oceny prawnej zawartej w wiążącym ww. wyroku, gdyż rozważył i ocenił kwestię właściwości PWRN w S. do orzekania w niniejszej sprawie, jak tez kwestię formy w jakiej organ ten orzekł o przejęciu przedmiotowej nieruchomości rolnej. Z uwagi na spełnienie przesłanek do przejęcia tej nieruchomości uzasadniona była odmowa stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministra Rolnictwa z dnia (...) kwietnia 1954r. W skardze na powyższą decyzję J.L. podniósł zarzut naruszenia art.2 ust.1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r., jak również art. 24 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej przez orzeczenie, że Wojewoda nie jest właściwy do wydania decyzji w sprawie. Poza tym w ocenie skarżącego, doszło do naruszenia § 6 powołanego wyżej rozporządzenia w związku z art. 517 i 518 Kodeksu Napoleona i art. 15 Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z 26 kwietnia 1818 roku przez uznanie, że wskazane przepisy rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 roku odnoszą się wyłącznie do "całej nieruchomości". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący m.in. podniósł, iż w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006r. nie można zgodzić się z przejętą przez organy obu instancji argumentacją, iż na podstawie § 5 i 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r.możliwe jest orzekanie tylko czy dana nieruchomość jako całość podlega działaniu dekretu z uwagi na wielkość jej areału, a żądanie wyłączenia spod działania dekretu jej części to roszczenie o charakterze cywilnym. Wbrew stanowisku obu organów wedle tej uchwały orzekanie o tym czy dana nieruchomość podlegała reformie rolnej należy do właściwości organów administracyjnych. Skarżący poza tym podniósł, iż od 8 lat stara się o uzyskanie ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, organy od 1998 roku prowadzą postępowanie administracyjne, rozpoznanie odwołania w tej sprawie przez Ministra trwało 8 miesięcy, zamiast 2 miesięcy, jak stanowi Kodeks postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona i prowadzi o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przede wszystkim podkreślić trzeba, iż stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna o jakiej mowa w powołanym przepisie dotyczy zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Powołany przepis obok oceny prawnej jako drugi element wiążący wymienia - " wskazania co do dalszego postępowania". Niewątpliwie między obydwoma tymi elementami zachodzi ścisły związek, przy czym ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów w sprawie, zaś wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. W orzecznictwie konsekwentnie przyjmuje się, że niezastosowanie się przez organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy do oceny prawnej, czy też do wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego z tego powodu rozstrzygnięcia administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 16 października 1997r, I SA/Po 263/97, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999r., IV SA 1177/99, lex nr 47301, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2001r. FSA 3/01, ONSA 2002/2/49). Zgodzić się należy z zarzutami skargi, iż organ naczelny rozpoznając ponownie sprawę nie uwzględnił oceny prawnej zawartej zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2004r. sygn. IV SA/Wa 472/04, jak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 381/06. Trafnie podniesiono w skardze, iż z uzasadnienia wyroku z dnia 29 listopada 2004r. wyraźnie wynika, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia (...) stycznia 1954r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w S. o pow. (.,..) ha stanowiącej własność J.G. zostało wydane bez wskazania podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej oraz z obrazą art. 72 i 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym ( Dz. U. Nr 36, poz. 341). Nie ulega wątpliwości, iż Sąd w uzasadnieniu tegoż wyroku wyraźnie stwierdził, iż dekret z dnia 28 listopada 1945r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa ( Dz. U., Nr 57, poz. 321) nie przewidywał przejęcia nieruchomości w tym trybie - decyzją administracyjną, ani nie wskazywał organu właściwego do wydania takiej decyzji, Wedle art. 3 powołanego dekretu przejęcie nieruchomości ziemskich na własność Państwa, mogło nastąpić na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, przy czym w myśl art. 1 dekretu, przejęte mogły być nieruchomości ziemskie, które nie podpadały pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 Nr 3, poz. 13). Z treści tego przepisu jasno wynika, iż organem właściwym rzeczowo do przejęcia na własność Państwa nieruchomości ziemskiej, która spełniała przesłanki z art. 1 tego dekretu był Minister Rolnictwa i Rozwoju, a właściwą formą tego przejęcia było zarządzenie. Wymaga podkreślenia, iż powołany dekret z dnia 28 listopada 1945r. nie zawiera żadnego przepisu, na mocy którego Minister Rolnictwa mógłby upoważnić inny organ, w tym konkretnym przypadku Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. do orzekania w sprawach, o których mowa w art. 1 tegoż dekretu. Również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ naczelny nie wskazał konkretnego przepisu prawa stanowiącego, iż organem właściwym rzeczowo do wydawania orzeczeń w sprawach z art. 1 dekretu jest prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Powyższe prowadzi więc do wniosku, iż w świetle przepisów dekretu z dnia 28 listopada 1945r. o przejęciu niektórych nieruchomości na cele reformy rolnej i osadnictwa organem uprawnionym do ewentualnego przejęcia spornej nieruchomości stanowiącej własność spadkodawcy skarżącego był Minister Rolnictwa, w drodze zarządzenia, a to prowadzi do stwierdzenia, jak słusznie zauważono w skardze, iż w sprawie zachodzą ustawowe przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanych w trybie nadzoru orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia (...) kwietnia 1954 r. jak też orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia (...) stycznia 1954r. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 cyt. ustawy.