IV SA/Wa 1723/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Marta Laskowska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasta S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) czerwca 2007 r., nr (...) w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości postanawia: odrzucić skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) czerwca 2007 r. po rozpatrzeniu odwołania U. P. od decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia (...) maja 2007 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję ustalającą jednorazową opłatę od U. P. z tytułu zbycia nieruchomości stanowiących działkę ew. Nr (...)obręb (...) o powierzchni (...) KW (...), której wartość wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan sprawy. Podstawą prawną decyzji organu pierwszej instancji był art. 36 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 2 § 1 pkt 1, art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r., nr8, poz. 60 ze zm.). Z powołanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel zbywa tę nieruchomość w terminie krótszym niż pięć lat od dnia wejścia w życie nowego planu zagospodarowania, burmistrz pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek wniesienia opłaty nie wynika z samej zmiany przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz zbycia nieruchomości w ciągu pięciu lat od jego wejścia w życie, lecz z faktu, że zmiana planu spowodowała wzrost wartości zbywalnej nieruchomości. U. P. zbyła opisaną wyżej działkę, po wejściu w życie planu miejscowego uchwalonego uchwała Rady Miasta S. nr (...) z dnia (...) lutego 2006 r., a określenie zmiany wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego i przy uwzględnieniu 30% stawki opłaty. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła U. P. podnosząc, że nie była zawiadomiona o wszczęciu przedmiotowego postępowania, ani o sporządzeniu operatu szacunkowego i nie brała udziału w wizji terenowej przed jego opracowaniem. Skarżąca kwestionowała również rzetelność operatu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiotowej sprawie zastrzeżenia dotyczą istotnych kwestii formalnych związanych z postępowaniem wyjaśniającym. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji błędnie zastosował jako podstawę formalną – prawną rozstrzygnięcia przepisy Ustawy Ordynacja podatkowa, mimo, że prowadził postępowanie w trybie przepisów kpa. Ponadto wskazał, że z art. 10 kpa wynika zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, a zakończenie sprawy z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonego w art. 7 i 10 kpa. Zachowanie wymagań art. 79 i 81 kpa niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu stanowi bezwzględny obowiązek organu, którego naruszenie stanowi uchybienie przepisom mające istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosła Gmina Miasto S.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazała na rażące naruszenie prawa, a w szczególności oparcie decyzji na błędnych ustaleniach . W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina podniosła, że U. P. została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego, a zawiadomienie otrzymała w 2 listopada 2006 r. Znajdowało się tam pouczenie o możliwości składania zastrzeżeń i wniosków, ale wnioski nie wpłynęły. Niezrozumiałym – zdaniem skarżącej Gminy - jest niemożność ustalania opłaty w oparciu o przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, a do powołanego przez SKO w W. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego napisano krytyczną glosę. Ponadto – zdaniem skarżącej Gminy – nie może kwestionować operatu osoba (U. P.) nie posiadająca stosownych uprawnień. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po pierwsze, wniosło o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Po drugie zaś, wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji art.134 § 2 w/w ustawy. Skarga złożona w przedmiotowej sprawie nie może zostać uwzględniona. Przed rozpatrzeniem merytorycznym zarzutów skargi Sąd rozważył przede wszystkim, czy wnosząca skargę Gmina S. ma w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości interes prawny. Bowiem w świetle art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uprawnionym do wniesienia skargi jest wyłącznie podmiot mający interes prawny. Ponieważ Sąd stwierdził, iż gmina nie ma interesu prawnego w tej sprawie prowadziło to do odrzucenia skargi. Sąd doszedł do tej konkluzji po uwzględnieniu poniższych uwarunkowań formalno-prawnych. W rozpatrywanej sprawie decyzje w przedmiocie ustalenia opłaty wynikającej z treści art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podejmuje organ gminy (wójt, burmistrz albo prezydent miasta). Wykonuje on w tym przypadku przysługujące mu funkcje władcze organu administracji. Jednocześnie gmina, jako osoba prawna, na której rzecz wnoszona jest opłata, jest niewątpliwie zainteresowana, odnośnie wielkości wynikających stąd wpływów. Ma więc w sprawie tej interes faktyczny. Nie ulega wątpliwości, iż gmina posiadająca z mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) osobowość prawną ma zdolność do występowania przed sądem administracyjnym (zdolność sądowa) co wynika z art. 25 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak jest jednak w obowiązującym systemie prawa materialnego generalnej lub szczegółowej regulacji, która mogłaby być dla gminy źródłem roszczenia w sferze ochrony jej wpływów z tytułu opłaty wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości, mającej w tym przypadku charakter daniny publicznej. Brak normy prawa materialnego w tym zakresie przesądza, o braku interesu prawnego gminy w sprawie, co prowadzi do odrzucenia skargi. Sąd stwierdzając brak interesu prawnego gminy w przedmiotowym postępowaniu uwzględnił również, iż w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości organ gminy wydając decyzję w tym przedmiocie wykonuje zadania władzy publicznej (imperium). W ocenie Sądu nie można w tej sytuacji domniemywać, aby w ramach porządku prawnego państwa podmiotowi temu przysługiwały jednocześnie uprawnienie strony w tym postępowaniu z uwagi no ochronę indywidualnego prawem chronionego interesu majątkowego (dominium). Organ ten nie mógłby przecież wówczas wykonywać zadania w zakresie ustalania opłaty w sposób obiektywny. Analogiczne stanowisko było już także wyrażone w uchwałach NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00 (ONSA 2001 nr 1 poz. 17) i z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4 poz. 115). Gmina S. nie ma legitymacji prawnej do zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nawet gdyby była ona - jak to wywodzi skarżąca - wadliwa. Mogła ona natomiast rozważyć wystąpienie z odnośnym wnioskiem do prokuratora o ewentualne wykorzystanie uprawnień wynikających z art. 50 § 1 w zw. z art. 53 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.