IV SA/Wa 1729/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka,, Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] września 2008 roku, nr [...] Główny Geodeta Kraju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] maja 2008 roku, nr [...], odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2007 roku, nr [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] maja 2008 roku, nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2007 roku, orzekającej o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego nr [...] – Z. zmian w zakresie użytków gruntowych, występujących na działkach ewidencyjnych oznaczonych nr [...], [...] i [...]. Organ I Instancji odmawiając wszczęcia postępowania argumentował, iż wnioskujący o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie był stroną postępowania administracyjnego w wyniku którego została wydana decyzja Starosty T. z dnia [...] lipca 2007 roku i nie może być również uznany za stronę postępowania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu skarżąca nie przedstawiła żadnego tytułu prawnego do nieruchomości oraz nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego z którego da się wywieść istnienie po jej stronie interesu prawnego. Organ nie stwierdził również podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i niestwierdzenie nieważności decyzji Starosty T., zgodnie z pisemnym wnioskiem. Organ odwoławczy podnosił, że wskazywany przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów przepis art. 13 ust.2 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach( DZ.U nr 45, poz. 435 ze zm.) nie może stanowić normy prawa materialnego, która wskazywałaby na istnienie interesu prawnego po stronie tegoż podmiotu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. z [...] lipca 2007 roku orzekającej o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów zmian w zakresie użytków gruntowych i gleboznawczej klasyfikacji gruntów występujących na działkach ewidencyjnych o numerach [...], [...] i [...] dla obrębu ewidencyjnego [...], Z. Organ wskazywał, że przywołane przez skarżącego przepisy określają kiedy dopuszczalna jest zmiana lasu na użytek rolny, na czym polega ochrona gruntów leśnych, a także zawierają normę kompetencyjną wskazującą, że właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. W jego ocenie z powyższych norm nie można wywieść, że skarżący posiada interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. Organ odwoławczy podniósł również, że Starosta T. wydając decyzję nie naruszył przepisów o właściwości. Zgodnie z przepisem art. 22 ustawy z 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne( DZ.U z 2005 roku, nr 240, poz. 2027 ze zm.) ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Prowadzenie ewidencji zgodnie z § 44 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków( DZ.U, nr 38, poz. 454) polega między innymi na utrzymywaniu operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Z przywołanych przepisów bezspornie wynika, że orzekanie o wprowadzeniu zmian w zakresie danych ewidencyjnych należy do kompetencji starosty. Organ zgodził się, że przywołanie w decyzji starosty art. 13 ust.2 ustawy o lasach było uchybieniem, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. Skarżący zaskarżał przedmiotową decyzję w całości i zarzucał jej: a) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania; b) naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji zaskarżonej decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego; c) naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji Starosty T., zgodnie z pisemnym wnioskiem. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji; 2) zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, iż nie ma interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T., powołał się na pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2006 roku, II GSK 163/06 gdzie sąd stwierdził, że " podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego, realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go zainteresowanym tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony...". Takiej sytuacji dopatrywał się w niniejszej sprawie. Skarżący wskazywał, że art. 13 ust.2 ustawy o lasach daje materialne uprawnienie do stwierdzenia, że w przypadku przeznaczenia gruntów leśnych na rolne, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych jest stroną postępowania, albowiem to on jest organem właściwym w sprawie ochrony gruntów leśnych. Bezspornym jest, że w przedmiotowym postępowaniu grunty leśne Skarbu Państwa zostały przeklasyfikowane na inne tereny zabudowane oraz grunty zadrzewione i zakrzewione. W ocenie skarżącego starosta wskazał przepis art. 13 ust.2 ustawy o lasach jako podstawę decyzji i nie można powiedzieć, że jest to zwykłe uchybienie, lecz rażące naruszenie prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej. W przypadku wydawania decyzji w oparciu o przepis art. 13 ust.2 ustawy o lasach organem właściwym do jej wydania, w stosunku do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa jest – Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych- na wniosek nadleśniczego, a w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa decyzję wydaje starosta na wniosek właściciela lasu. W ocenie skarżącego organem właściwym do wydania decyzji, zamiast Starosty T. winien być Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. Z tego też względu decyzję z dnia [...] lipca 2007 roku wydał niewłaściwy rzeczowo organ. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U nr 153 , poz.1269) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1981 roku, S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). Należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tak więc samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie. Uruchamia to etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania tej instytucji procesowej. W tej fazie bada się jedynie kwestie formalne: wniesienia żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, wskazania podstawy prawnej z art.156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji( art. 157 § 3 k.p.a.)następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania albo wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 1997 roku, III SA 1802/95, niepublikowany; z dnia 8 listopada 1995 roku, III SA 182/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 167; z 9 marca 2007 roku, I OSK 542/06, LEX nr 348299). Należy jednocześnie podzielić pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny z wyroku z 12 stycznia 1994 roku, gdzie stwierdzono, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 k.p.a. i art. 64 § 4 k.p.a., a stroną postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji( wyrok NSA z 12 stycznia 1994 roku, ONSA 1995, nr 1, poz.32) Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko organu, iż zachodziły podstawy do wydania decyzji na podstawie art.157 § 3 k.p.a. w związku z tym, że wniosek został złożony przez podmiot nie legitymujący się posiadaniem interesu prawnego. Zdaniem Sądu skarżący, poza powołaniem się na dyspozycję art. 28 k.p.a. i zacytowaniem fragmentu uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wskazał na czym miałby polegać jego interes prawny w postępowaniu, w zakresie rozstrzygnięcia o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu [...] Z., w zakresie użytków gruntowych i gleboznawczej klasyfikacji gruntów występujących na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami [...], [...] i [...]. Z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że przedmiotowe działki są własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Centralnego Ośrodka Sportu w W.- Ośrodek Przygotowań Olimpijskich w Z. Tak więc skarżący nie wskazuje, aby posiadał jakiś tytuł prawny do przedmiotowych gruntów, co pozwalałoby uznać jego legitymacje do występowania w sprawie. Z tego względu nie można uznać aby przedmiotowa decyzja Starosty T. w jakikolwiek sposób wpływała na sferę praw bądź obowiązków skarżącego. Interes prawny mają podmioty, których sytuacja wnika wprost z normy prawa materialnego. Cechą interesu prawnego jest również jego realność. Interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania konkretnej normy prawnej( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2002 roku, syg. akt IV SA 1113/00). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym, między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy( decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu uzasadnioną treścią normy prawa materialnego. Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. W postępowaniu w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów polegającej na zmianie użytku gruntowego stroną będzie podmiot, który posiada uprawnienia do gruntu objętego zmianami( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 marca 2006 roku, IV SA/Wa 2170/05, LEX nr 222265). Skarżący zawartą w skardze argumentację oparł na twierdzeniu, że decyzja z [...] lipca 2007 roku była decyzją o której mowa w art. 13 ust.2 ustawy o lasach, i on był organem właściwym do jej wydania, a nie Starosta T. W związku z tym, że decyzję wydał organ niewłaściwy, jego zdaniem winna być ona wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Należy zauważyć, iż mimo błędnego powołania przez organ przepisu art. 13 ust.2 ustawy o lasach, decyzja Starosty T. nie była decyzją, która dokonywała zmiany w zakresie użytków gruntowych, a mianowicie z " lasu ‘’ na "użytek rolny ‘’. Z tego względu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż uchybienie polegające na przywołaniu tego przepisu, nie mogło mieć istotnego wpływu na ocenę prawną tej decyzji. W ocenie Sądu przedstawione przez stronę skarżącą argumenty nie doprowadziły do wykazania własnego interesu prawnego uprawniającego do przypisania jej przymiotu strony w postępowaniu o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów. Sąd oceniając zaskarżoną decyzję nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.