IV SA/Wa 1732/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Uzasadniając zaskarżone postanowienie organ administracji wskazał następujące uwarunkowania, które uwzględnił orzekając w sprawie: - p. K. M. był zobowiązany decyzją Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. do wykonania obowiązku usunięcia odpadów z działki w terminie do 31 sierpnia 2008 r., - bezsporne jest, iż obowiązek ten nie został wykonany (potwierdza to treść zażalenia), - wnoszący zażalenie kwestionuje wyłączenie zasadność nałożenia na niego obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji (usunięcie odpadów z działki –wskazano, iż znany jest inny sprawca nawiezienia odpadów), - wskazana wyżej kwestia nie ma znaczenia w spawie, - grzywna o wysokości 1000 zł. mieści się w granicach wskazanych w art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) zwanej dalej "u.p.e.", - nałożenie grzywny w konkretnej wysokości nie wymaga faktycznie uzasadnienia – przywołano pogląd wyrażony w orzeczeniu sygn. akt II OSK 235/09, ogólnodostępne w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego p. K. M. podniósł: - brak zasadności nałożenia na Skarżącego decyzją egzekwowanych obowiązków, - zwrócił uwagę, iż w identycznym stanie faktycznym (grzywna w celu przymuszenia w stosunku do innych obowiązanych do usunięcia odpadów) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekając w innym składzie, uchyliło postanowienie o nałożeniu grzywny i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Z uwagi na granice niniejszej sprawy przedmiotem oceny przez Sąd pod względem legalności, jest jedynie postanowienie w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia w związku z niezrealizowaniem w wyznaczonym terminie działań nakazanych Skarżącemu prawomocną decyzją. Ocena legalności samej decyzji nie może mieć miejsca w ramach danego postępowania sądowego. Poza oceną Sądu pozostaje w tej sytuacji zasadność nałożenia egzekwowanego obowiązku. Nie sporne jest równocześnie jego nie wykonanie przez obowiązanego. Istotne znaczenie odgrywa wobec tego zgodność zaskarżonego aktu z prawem, w kontekście zasad prowadzenia egzekucji. Organ I. instancji (tu Wójt Gminy R.) jest obowiązany egzekwować wynikające z własnego ostatecznego orzeczenia obowiązki (art. 6 § 1 w zw. z art. 5 §. 1 pkt 1 i art. 1a § 1 pkt 13 u.p.e.). W myśl jednak art. 7 § 2 u.p.e. organ administracji powinien stosować środki prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązków, ale równocześnie najmniej uciążliwe. Wprawdzie we wskazanym przepisie prawodawca wskazuje na potrzebę wyboru spośród tzw. środków egzekucyjnych a należą do nich, gdy chodzi o obowiązki o charakterze niepieniężnym, np. także wykonanie zastępcze, czy przymus bezpośredni – art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e. Jednak w państwie praworządnym, w świetle reguły art. 7 K.p.a. regulacje te należy rozumieć także w ten sposób, iż gdy chodzi np. o wymierzenie grzywny w celu przymuszenia jej wysokość powinna być adekwatna do celu, który jej przyświeca, a więc także nie dolegliwa ponad potrzebę. Prawodawca zakreślił maksymalną wysokość pojedynczej grzywny w celu przymuszenia (art. 121 § 2 u.p.e.), z czego nie można jednak wywodzić całkowitej dowolności we wskazanych granicach. Miarkując wysokość grzywny należy mieć na uwadze realne uwarunkowania konkretnej sprawy, jak to, czy jest ona wymierzana stronie po raz pierwszy (można wówczas wstępnie zakładać, iż nawet grzywna o niewielkiej wysokości przyniesie spodziewany efekt), ogólnie status materialny osoby (czy grzywna w danej wysokość wymierzona po raz pierwszy nie będzie ponad miarę uciążliwa), czy też uwarunkowania związane z egzekwowanym obowiązkiem (stosowna proporcja pomiędzy wysokością grzywny a kosztami ekonomicznymi realizacji obowiązku). Wobec powyższych uwarunkowań istotne znaczenie odgrywa uzasadnienie orzeczenia pod kątem kwestii istotnych w sprawie, a więc wskazanie, jaka powinność jest egzekwowana (z jakiego tytułu) i uzasadnienie rodzaju zastosowanego środka, a w przypadku grzywny - także jej wysokości. W tym świetle należy wskazał, iż orzeczenie organu I instancji nie zostało w ogóle uzasadnione, co umknęło uwadze organ odwoławczego, pomimo, iż obowiązek uzasadnienia wynika z art. 124 §. 2 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e. wobec prawa wniesienia zażalenia na postanowieniu o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.). Przepis art. 122 § 2 u.p.e. zawiera wprawdzie wskazanie pewnych szczególnych elementów, jakie musi zawierać postanowienie o nałożeniu grzywny. Nie jest to jednak oczywiście wyliczenie pełne. W tym zakresie konieczne jest odwołanie się w myśl reguły art. 18 u.p.e. do zasad ogólnych wskazanych w K.p.a. - patrz tak samo niewymieniona w art. 122 § 2 u.p.e. kwestia wskazania organu administracji publicznej, oznaczenia stron, powołania podstawy prawnej, pouczenie o środkach odwoławczych itd. – z art. 124 § 1 K.p.a. Również organ odwoławczy, wskazując co do zasady trafnie zasadność zastosowania środków egzekucji administracyjnej, nie dokonał żadnej oceny czy grzywna we wskazanej wysokości (1000 zł) jest adekwatna w danej sprawie, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu. Sama okoliczność, iż stanowi ona 1/10 ustawowej kwoty maksymalnej nie wyklucza, aby przy miarkowaniu jej wysokości nie uchybiono zasadom wskazanym w art. 7 § 2 u.p.e. W świetle powyższego naruszenie przepisów postępowania, w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy, co znajduje wyraz w uzasadnieniu orzeczenia (art. 7, 77 § 1, art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 K.p.a i art. 18 u.p.e.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy np.; w kontekście określenia wymiaru grzywny. Z uwagi na konieczność rozpoznania sprawy w kwestii właściwego miarkowania grzywny Sąd, uwzględniając zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.), uchylił postanowienia organów obu instancji. Z kolei nie mogła być podstawą uchylenia zaskarżonego aktu wyłącznie podnoszona w skardze okoliczność, iż w analogicznych sprawach organ odwoławczy wydał odmienne orzeczenia. Sytuacje takie w praworządnym państwie powinny być możliwie ograniczane, podważają bowiem zaufanie do administracji publicznej. Jednak w kompetencji Sądu pozostaje kontrola legalności zaskarżonego aktu, nie zaś ogólna ocena praktyki orzeczniczej organów administracji publicznej. Z przytoczonych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Orzekając ponownie w sprawie organ administracji będzie mieć na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu.