IV SA/Wa 1734/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi D. K. i I. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...]; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz skarżących D. K. i I. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1734/09 UZASADNI EN I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej "Ministrem", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Na wniosek D. K. wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie nieważności: 1) decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] listopada 1975 r. znak [...], przejmującej na własność Skarbu Państwa - jako opuszczonego -gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,84 ha, obejmującego działki nr [...], stanowiącego byłą własność G. M. oraz 2) utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1978 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1975 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1978 r. D. K. oraz I. M., reprezentowane przez pełnomocnika wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrzywszy sprawę ponownie, Minister utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał w szczególności, że podstawą przejęcia gospodarstwa na własność Skarbu Państwa był art.2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 39, poz.174) w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r. Z regulacji tej wynika, że gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli po dniu 28 kwietnia 1955 r. mogły być przejęte z mocy prawa na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Zgodnie z dyspozycją §1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz.198) - za gospodarstwo opuszczone uważano gospodarstwo, na którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci, rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika lub dzierżawcę. 1 W ocenie organu materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie potwierdza, że przedmiotowe gospodarstwo rolne spełniało wszystkie przesłanki wymienione w rozporządzeniu, a zatem jako opuszczone podlegało przejęciu na rzecz Państwa. Wnioskodawczyni nie przedstawiła dowodów, z których wynikałoby, że gospodarstwo nie było opuszczone w dacie przejęcia. Przy przejęciu gospodarstwa powołano się na protokół z dnia [...] września 1975 r. Zgodnie z ustaleniami wyznaczona komisja do wizji lokalnej działająca na wniosek rolników z P. stwierdziła, że grunty były od dłuższego czasu nieużytkowane i w chwili jej dokonania całkowicie zarosłe chwastami. Gospodarstwo nie było poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. W gospodarstwie nie zamieszkiwał ani jego właściciel, ani jego dzieci lub rodzice. Ponadto przekazanie gruntów w użytkowanie spółdzielni jednoznacznie świadczy o niezamieszkiwaniu jej, opuszczeniu i niezajmowaniu się nią. Pismo D. M. (obecnie K.) z dnia [...] lipca 1976 r. jest istotnym dowodem potwierdzającym wskazane wyżej ustalenia. W piśmie wnioskodawczyni zaznaczyła, że w 1975 r. grunty nie były obsiane i leżały odłogiem, jednocześnie zaznaczając, iż zawała sobie sprawę z konsekwencji ich nieużytkowania. Strona nie przedstawiła materiału dowodowego, który potwierdzałby uprawianie nieruchomości przed 1974 r. W ocenie organu bezpodstawny jest zarzut strony, że decyzja wydana została w stosunku do osoby zmarłej. Zgodnie z ustaleniami Urzędu Gminy w K. organ posiadał wiedzę o śmierci G. M. od znających ją rolników, zaś spadkobiercy zmarłej nie ujawnili się mimo, że śmierć nastąpiła dnia [...] stycznia 1974 r., a nabycie spadku Sąd Powiatowy dla miasta P. stwierdził postanowieniem z dnia [...] lipca 1974 r. (sygn. akt [...]). Jednocześnie pomimo upływu szesnastu miesięcy od wydania postanowienia spadkobiercy nie ujawnili swoich praw w księdze wieczystej po śmierci właścicielki przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na powyższe nie naruszono przepisów postępowania administracyjnego, albowiem osobami nieznanymi z miejsca pobytu byli właśnie spadkobiercy G. M., a wskazując w decyzji nazwisko zmarłej jedynie ułatwiono identyfikację. Nie kierując zatem rozstrzygnięcia pod adres byłej właścicielki nieruchomości organ po prostu nie wydał go na osobę zmarłą, a jedynie dopełnił obowiązku wywieszenia go do publicznej wiadomości na okres 14 dni ze skutkiem doręczenia. Sytuacja byłaby wątpliwa, gdyby organ wysłał decyzję na adres zmarłej, czego nie uczynił, a umożliwił zapoznanie się z orzeczeniem. Nie utrudniał 2 zatem udziału stron w postępowaniu i tym samym ich nie wykluczał. Ponadto nie miał obowiązku doręczyć decyzji na adres G. M., skoro nie podjął informacji o jej śmierci. Następcy prawni interesujący się losem nieruchomości zapewne przez okres prawie dwuletni (od dnia śmierci) dopełniliby obowiązku dokonania niezbędnych zmian w dokumentach, które jej dotyczyły. Ponadto urząd gminy nie był w posiadaniu postanowienia spadkowego , a w żadnym z dokumentów nie widnieli nowi właściciele nieruchomości. Spadkobierczynie G. M. miały możliwość odpowiednio wczesnego zapoznania się z treścią decyzji Naczelnika Gminy K. i jednocześnie mogły spełnić obowiązki właścicieli poprzez ujawnienie swoich praw do nieruchomości, jeśli faktycznie nie była ona opuszczona. Zarzuty wnioskodawczyni nie są zatem bezpodstawne. Nie ustalając spadkobierców organ nie naruszył w rażący sposób prawa, albowiem działał zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, zaś specyfika regulacji prawnej będącej podstawą przejęcia objętej wnioskiem nieruchomości sprawiała, że często kierowano decyzje do osób zmarłych bądź zaginionych bowiem grunty przejmowano na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczone. Wszelkie informacje o ewentualnych osobach uprawnionych do przekazywania nieruchomości na własność Państwa czerpano z ewidencji gruntów. Podejmując się zatem wykładni przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r. należy wziąć pod uwagę ówczesne realia, a zwłaszcza sens i cel uregulowań wskazanej wyżej ustawy jako wyjątkowej na tle pozostałych Dekertów i ustaw wydawanych w latach 1940 - 1980 r. Twierdzenie strony, że ówczesne organy nie zapewniły stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz nie wezwały właściciela i jego rodziny celem ustalenia, czy ktoś zamieszkuje nieruchomość, naruszając przy tym przepisy procedury administracyjnej są bezpodstawne i nie uzasadniają przyjęcia, że zaskarżone decyzje naruszyły w sposób rażący prawo. Spadkobiercy G. M. nie ujawnili się w księdze wieczystej i nie zwrócili się o zagospodarowanie ziemi do Urzędu Gminy. Należy przypuszczać, że osoby wymienione w postanowieniu spadkowym nawet nie wiedziały o nieruchomości, albo po prostują ją zaniedbywały bądź była im zbędna. W dwóch jednobrzmiących skargach wniesionych na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi D. K. oraz I. M. zarzuciły orzeczeniu naruszenie art.156, art.158 k.p.a. w związku z art.4, art.5, art.6, art.7, 3 art.8, art.9, art.25, art.26, art.27, art.30, art.45, art.70, art.71, art.74, art.75, art.99 i art.101 k.p.a. w ich ówczesnym brzmieniu, art.1 i art.2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, a także art.16 i art.17 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwą ich wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przewidziane przepisami prawa przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1978 r. i decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] listopada 1975 r., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżące podniosły zatem w szczególności, że: (-) decyzje o przejęciu gospodarstwa skierowano do osoby nieżyjącej, (-) w postępowaniu w przedmiocie przejęcia gospodarstwa nie zapewniono skarżącym udziału, (-) decyzje o przejęciu gospodarstwa nie zostały uzasadnione w sposób przewidziany prawem, (-) przejęta nieruchomość nie powinna była być uznana za nieruchomość rolną z uwagi na przeznaczenie jej w planie miejscowym na cele nierolne, (-) ustalenia organów odnośnie opuszczenia i nieuprawiania gospodarstwa były wadliwe i wybiórcze, zgromadzone w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). 4 Skargi należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra, podobnie jak i decyzja utrzymana nią w mocy wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77§1, 80 i 107§3 k.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16§1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje zatem tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie wykazane wystąpienie przyczyny nieważności wymienionej w art.156§1 k.p.a. a nie zachodzą przesłanki przewidziane w art.156 § 2 k.p.a. Zgodnie z art.156§1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zgodnie z §2 cytowanego artykułu nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w §1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z powyższego wynika, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej bada się nie wszystkie uchybienia kwestionowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym wymienione w art.156§1 k.p.a. W swoich skargach skarżące podniosły, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie przejęcia gospodarstwa na własność Państwa Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wadliwie uznał, że orzeczenia te nie są obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi. Skarżące wskazały, że do kwalifikowanego 5 naruszenia prawa doszło w pierwszej kolejności poprzez skierowanie decyzji przejmujących gospodarstwo do osoby nieżyjącej, następnie poprzez pozbawienie następczyń prawnych tej osoby udziału w tym postępowaniu, a ostatecznie poprzez rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, na podstawie których przejęcie gospodarstwa nastąpiło. W odniesieniu do kwestii prawidłowości oznaczenia w decyzjach przejmujących gospodarstwo na własność Państwa ich adresata zauważyć należy, że: 1) w sentencji decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. nr [...] Naczelnik Gminy K. stwierdził: "orzekam przejąć na własność Państwa, jako opuszczone gospodarstwo rolne położone we wsi P., gmina K., woj. [...], obejmujące wg rejestru gruntów działki nr nr [...] o łącznej pow. 2.84 ha stanowiące własność Ob. G. M. zam. w P."; 2) w sentencji decyzji z dnia [...] maja 1978 r. Wojewoda [...] stwierdził: "orzekam: Utrzymać w mocy decyzję Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] listopada 1975 r. nr [...]"; 3) ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy odpisu skróconego aktu zgonu dotyczącego G. M. wynika, że osoba ta zmarła w P. w dniu [...] stycznia 1974 r. Z powyższego wynika, że decyzja Naczelnika Gminy K. z dnia [...] listopada 1975 r. oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1978 r. wydane zostały w stosunku do osoby nieżyjącej. Przy dokonywaniu kwalifikacji prawnej opisanej powyżej sytuacji odnotować należy, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiały się w tej kwestii różne stanowiska, w tym wspomniany również w skargach pogląd, że skierowanie decyzji administracyjnej do osoby, która nie żyła już w dacie wszczęcia postępowania (przyjąć należy że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie -zachowane akta postępowania zwyczajnego nie dają wprawdzie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, kiedy postępowanie to zostało wszczęte, niemniej na wszczęcie go już po śmierci G. M., która miała miejsce w 1974 r., wskazuje numer nadany decyzji pierwszoinstancyjnej, sugerujący rozpatrzenie sprawy wszczętej w 1975 r.) obligowałoby do uznania tego postępowania za 6 nieistniejące (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., I OSK 1931/06, publ. LEX nr 453477). Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się jednakże do stanowiska, które sformułował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 952/07, publ. LEX nr 496188. W wyroku tym trafnie zauważono, że "kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost w sposób ogólny regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. W szczególności k.p.a. nie przesądza, czy mamy w takiej sytuacji (tj. skierowania decyzji do osoby zmarłej jeszcze przed wszczęciem postępowania) do czynienia z nieważnością aktu, czy też jego niezaistnieniem w obrocie prawnym. Pewne jest jednocześnie, iż charakter strony postępowania administracyjnego przysługujący osobie fizycznej niewątpliwie wygasa z jej śmiercią. Prowadzi to do konkluzji, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Pojawia się zatem pytanie (...) o skutek prawny zaistnienia takiej sytuacji, w szczególności, czy mamy wówczas do czynienia (...) z aktem nieistniejącym, czy też z decyzją nieważną (...). Próbując rozróżniać decyzje nieważne i nieistniejące należy zauważyć, iż elementami konstytutywnymi tych ostatnich jest to, iż stanowią zdarzenie faktyczne stwarzające jedynie pozory czynności prawnej ze względu na formę, czas i miejsce powstania oraz podmiot, który je podjął (tak T. Woś, Związki postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego, ZNUJ, CMXLIX, Warszawa-Kraków 1989, s. 22). Zdaniem NSA (...) brak zdolności strony do bycia podmiotem postępowania powinien być oczywisty i nie może dotyczyć takich m.in. sytuacji, gdy decyzja nie została doręczona stronie. W takiej sytuacji mamy zatem do czynienia z decyzją nieważną, ale istniejącą. Przemawia za tym również ogólnie przyjęte domniemanie istnienia aktu prawnego, oraz domniemanie jego zgodności z prawem. Reasumując, odnosząc się do (...) przesłanki nieistnienia aktu w postaci braku strony należy podkreślić, iż nie chodzi tu o przypadek braku udziału strony w postępowaniu bądź skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną (gdyż była to osoba zmarła), lecz określenie sytuacji prawnej podmiotu nieistniejącego bądź wskazanego w sposób ogólny. Innymi słowy, z nieistnieniem aktu (decyzji) będziemy mieli jedynie wówczas do czynienia, gdy zostanie on skierowany w stosunku do podmiotu, który nigdy nie był i nie mógł być stroną (np. dla celów szkoleniowych właściwy organ wydał decyzję w stosunku do postaci z kreskówek). W pozostałych wypadkach - 7 gdyby doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej - należy przyjąć, że decyzja ta jest obarczona wadą nieważności (art.156§1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a.), albowiem została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (zmarłej przed lub w trakcie postępowania), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały. W konsekwencji taki akt zostałby wydany z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym nie wywołałby skutków prawnych.". W oparciu o powyższe założenia należy przyjąć, że oceniane w postępowaniu nadzwyczajnym decyzje Naczelnika Gminy K. z dnia [...] listopada 1975 r. oraz Wojewody [...] z dnia [...] maja 1978 r. są obciążone kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w następujących punktach art.156§1: pkt 2 (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa - w niniejszej sprawie z rażącym naruszeniem art.99 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa w związku z art.2 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym poprzez nieskierowanie decyzji orzekającej o odjęciu prawa własności gospodarstwa rolnego do właścicieli tego gospodarstwa), pkt 4 (skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie - osobą taką była nieżyjąca w dacie orzekania G. M.), pkt 5 (niewykonalność decyzji w dniu ich wydania, mająca charakter trwały) k.p.a. Uchybień tych nie dostrzegł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, czym naruszył wspomniane na wstępie art.7, 77§1, 80 i 107§3 k.p.a. Powyższe uzasadniało wyeliminowanie obu decyzji Ministra z obrotu prawnego. Z uwagi na fakt, że stwierdzenie istnienia kwalifikowanych wad prawnych w odniesieniu do ustalenia adresata decyzji organów obu instancji o przejęciu gospodarstwa wydanych w postępowaniu zwyczajnym jest przesłanką wystarczającą do uznania tychże decyzji za wadliwe w całości, bezprzedmiotowym stało się rozważenie ewentualnych innych wadliwości tych decyzji, których dotyczą pozostałe zarzuty skarg. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrzy ponownie wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. i z dnia [...] maja 1978 r. z uwzględnieniem ocen sformułowanych powyżej. W konsekwencji powyższego organ będzie w szczególności zobligowany do wyjaśnienia, czy w związku z obciążeniem decyzji wydanych w przedmiocie przejęcia gospodarstwa na własność Państwa 8 kwalifikowanymi wadami prawnymi, zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tychże orzeczeń, czy też do stwierdzenia wydania tych decyzji z naruszeniem prawa. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c oraz art.200 p.p.s.a.