IV SA/Wa 1736/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. O. i P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej organ), po rozpatrzeniu odwołania K. i P. O. (dalej skarżący) od decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r. odmawiającej uchylenia decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] marca 2015r. (ostatecznej na dzień [...] kwietnia 2015r.) o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, dwóch budynków mieszkalno-usługowych jednorodzinnych, siedmiu zbiorników na nieczystości płynne (szamb szczelnych) oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie działek nr ew. [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...] - B., gmina W. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy był następujący: Wnioskiem z dnia [...] maja 2015r. i [...] października 2015r. K. O. i P. O. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] marca 2015r. o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, dwóch budynków mieszkalno- usługowych jednorodzinnych, siedmiu zbiorników na nieczystości płynne (szamb szczelnych) oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie działek nr ew. [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...] - B., gmina W.. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r. Wójt Gminy W. wznowił postępowanie w wyżej opisanej ,a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] marca 2015r. (ostatecznej na dzień [...].04.2015r.). W uzasadnieniu decyzji podano, że wpływ planowanej zabudowy będzie na takim samym poziomie jak otaczającej ją zabudowy, a określenie "budynek mieszkalno-usługowy" nie oznacza bezpośrednio, iż będzie się w nim odbywała - jak twierdzą skarżący - sprzedaż alkoholu. Organ I instancji uznał, że inwestycja nie będzie oddziaływać na działki skarżących, tym bardziej, że nie są one położone w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, tylko oddzielone pasem działki drogowej - dz. nr ew. [...] i dz. nr ew. [...]). Rozpoznając złożone przez skarżących odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 3 lutego 2017r., sygn. akt IV SA/Wa 2618/16 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. Sąd uznał, że Kolegium niezasadnie uchyliło decyzję Wójta Gminy W. z uwagi na nieustalenie przez organ I instancji numeru ewidencyjnego działki będącej własnością K. i P. O. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016r. Wójt Gminy W. ponownie odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania skarżących decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2018r. uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] września 2016r., i umorzyło postępowanie I instancji. Następnie Kolegium rozpoznało odwołanie K. i P. O. od decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r. i zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ uznał, że stanowisko zawarte w decyzji organu I instancji jest zasadne, bowiem nie można uznać, aby K. i P. O. przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy opisanej wyżej inwestycji. K. i P. O. są właścicielami działki nr ewr-[...], która nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, a znajduje się po drugiej stronie ul. K.. Kolegium uznało, że wnioskodawcom można przypisać interes faktyczny, lecz nie można przypisać im interesu prawnego, wywodzącego się z konkretnego przepisu prawa materialnego. Podnoszony przez skarżących argument dotyczący wzrostu natężenia ruchu pieszego i jezdnego, zagęszczenia zabudowy, nie przesądzają o interesie prawnym osoby składającej wniosek o wznowienie postępowania. Skoro zatem żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osoby niebędące stronami, Kolegium uznało, że zachodziły podstawy do odmowy uchylenia decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] marca 2015r. z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. Z takim stanowiskiem nie zgodzili się K. i P. O. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. znak [...] i zarzucając jej: I. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 7, 77, 107 §3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie przejawiającej się, w szczególności w określeniu obszaru oddziaływania obiektu, charakteru prowadzonej działalności i nieuciążliwości funkcji usługowej zawartej w decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z [...] marca 2015 roku o warunkach zabudowy, co doprowadziło do organ do błędnego przekonania, iż Skarżący nie są stronami postępowania w sprawie dotyczącej zaskarżonej decyzji. 2. art. 28 kpa poprzez odmówienie przymiotu strony Skarżącym ze względu na to, że "nie można przypisać im interesu prawnego wywodzącego się z konkretnego przepisu prawa materialnego" podczas, gdy takie konkretne przepisy prawa materialnego istnieją i mają zastosowanie w mniejszej sprawie, a są to art. 3 pkt 20) ustawy prawo budowlane w z w. art. 140 kc i art. 144 kc, 3. art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która powinna zostać uchylona, 4. art. 138 §1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy decyzja Wójta Gminy W. nr [...] z 4 grudnia 2015 roku powinna zostać uchylona, 5. art. 127 §2 kpa poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja powinna być wydana w oparciu o ten przepis, 6. art. 127 §3 kpa poprzez jego zastosowanie, podczas, gdy zaskarżona decyzja nie była wydawana w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o: 1. uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2. wstrzymanie przez organ wykonalności zaskarżonej decyzji, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku przez organ, rozpatrzenie wniosku przez Sąd, 3. rozważenie przez Sąd zastosowania przepisu art. 135 ppsa w celu usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie także decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z [...] marca 2015 roku o warunkach zabudowy, 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, żeby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja z dnia [...] kwietnia 2018r. znak [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania K. i P. O. od decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r. odmawiającej uchylenia decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] marca 2015r. (ostatecznej na dzień [...] kwietnia 2015r.) o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, dwóch budynków mieszkalno-usługowych jednorodzinnych, siedmiu zbiorników na nieczystości płynne (szamb szczelnych) oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie działek nr ew. [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...] - B., gmina W., którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8 ) decyzja została wydana w oparciu o inna decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2017 r. poz. 1073) nie zawiera definicji pojęcia "strona" w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sytuacji, gdy postępowanie to ma charakter stricte administracyjny, zastosowanie znajdują przepisy ogóle postępowania administracyjnego, tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy jednak podkreślić, że interes prawny nie może wynikać z uznania czy to organu, czy sądu, lecz z konkretnej normy prawnej, która w sposób bezpośredni lub pośredni określa interes prawny w zgłoszeniu wniosku podziałowego. Pojęcie "interes prawny" stanowi zasadniczy element definicji strony postępowania administracyjnego zawartej w art. 28 k.p.a. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie utrwaliło w miarę jednolite rozumienie znaczenia tego pojęcia: jest nim mianowicie taki interes, który dotyczy sfery prawnej podmiotu, a który podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88, nie publ.). Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednocześnie orzecznictwo sądowo- administracyjne stoi na stanowisku, że w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami są - oprócz inwestora - właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestorską, chyba, że inwestycja swym zasięgiem obejmuje dalsze nieruchomości (vide: Uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. VI SA 13/95). Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że skarżący nie wykazali posiadania indywidualnego interesu prawnego, skutkującego koniecznością uwzględnienia ich jako stron postępowania, zakończonego decyzją Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] marca 2015r. ostatecznej na dzień [...] kwietnia 2015r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż inwestycja na działce o nr ew. [...] i [...] nie przylega bezpośrednio do działki skarżących o nr [...], lecz oddzielona jest pasem działki drogowej o nr ew. [...] i [...]. Wobec powyższego należało podzielić stanowisko organu, że skarżący nie byli stroną w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla omawianego przedsięwzięcia. Wbrew stanowisku skarżących, nie nadaje im przymiotu strony okoliczność, że są właścicielami działki, graniczącej z drogą, biegnąca wzdłuż działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przymiot strony postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy posiadają podmioty będące właścicielami i użytkownikami wieczystymi działki, której postępowanie dotyczy, jak również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2000 r. sygn, akt IV SA 364/99). a stronami tego rodzaju postępowania nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) dalszych nieruchomości, pozostających w granicach obszaru analizowanego. W ocenie Sądu, Kolegium słusznie uznało, że skarżącym można przypisać interes faktyczny – przez wzrost natężenia ruchu pieszego i jezdnego, niemniej jednak nie można przypisać im interesu prawnego , wywodzącego się z konkretnego przepisu prawa materialnego. Skoro zatem żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osoby niebędące stronami, Kolegium słusznie uznało, że zachodziły podstawy do odmowy uchylenia decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] marca 2015r., z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. Nie można też podzielić stanowiska skarżących odnośnie art. 140 w zw. z art. 144 kodeksu cywilnego tj. ich twierdzeń, że zamieszkują w obrębie przyszłego oddziaływania budynków usługowych. Zgodnie z art. 144 k.c. "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych". Z przepisu tego wynika, że dla oceny skutków, o których mowa w art. 144 kodeksu cywilnego, konieczne jest ustalenie, czy działania związane z ustaleniem warunków zabudowy dla budowy pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i dwóch budynków mieszkalno-usługowych jednorodzinnych jest zakłóceniem korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Z akt sprawy, w tym z analizy obszaru wynika, że dominującą funkcją terenów zabudowanych dostępnych z tej samej drogi publicznej jest intensywnie rozwijająca się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Nieuciążliwa funkcja usługowa będzie uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest jednolite i ugruntowane. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa działek sąsiednich realizuje funkcję mieszkaniowa, towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przechodnia lekarska, urządzenia rekreacyjne, nieuciążliwe usługi związane z zaspakajaniem potrzeb mieszkańców. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. Oznacza to. iż co do zasady nie można wykluczyć możliwości zabudowania spornej nieruchomości budynkiem o funkcji mieszkalno - usługowej tylko z tej przyczyny, że znaczna cześć działek sąsiednich zabudowana jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji funkcji nie może być rozumiana wyłącznie w sposób, jaki nasuwa wykładnia językowa, jako zasada budowania każdorazowo wyłącznie obiektów o identycznej funkcji, bowiem mogłoby to prowadzić do skutków sprzecznych z wymaganiami harmonijnego kształtowania przestrzeni. Należy podkreślić, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, tj. pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) są wymagane w postępowaniu lokalizacyjnym" (wyrok WSA w Warszawie z dnial8.10.2006r., sygn. Akt IV SA/Wa 1227/06). Należy zgodzić się ze skarżącymi, co też uczynił organ w odpowiedzi na skargę, że nieprawidłowo powołano w zaskarżonej decyzji art. 127§ 3 kpa zamiast art. 127 § 2 kpa. Nieprawidłowość ta nie miała jednak wpływu na wynik postępowania i nie może świadczyć o jego wadliwości. Reasumując, decyzja z dnia [...] kwietnia 2018r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r. odmawiająca uchylenia decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] marca 2015r. o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, dwóch budynków mieszkalno-usługowych jednorodzinnych, siedmiu zbiorników na nieczystości płynne (szamb szczelnych) oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie działek nr ew. [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...] - B., gmina W. nie są obarczone wadą, która uzasadniłaby ich uchylenie. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych wskazanych w skardze przepisów postępowania, tj. art.7 k.p.a., art.77 k.p.a., art. 107§3 oraz art. 28 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i zawarty w art. 77 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Organ w ocenie Sądu poczynił niezbędne czynności w celu zgromadzenia akt sprawy i oparł się na wystarczających materiałach dowodowych. Oznacza to w ocenie Sądu, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. decyzja została należycie uzasadniona zarówno w części faktycznej jak i prawnej. Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.