IV SA/Wa 174/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński,, Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., w przedmiocie wymierzenia należnej opłaty za wprowadzanie ścieków do wód za II. półrocze 2006 r. dla P. sp. z o.o., zwanej dalej Spółką, w kwocie 47 077,00 zł. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż pozwolenie na odprowadzanie ścieków dla Spółki wygasło z dniem 30 czerwca 2006 r. (choć termin jego obowiązywania wskazano do dnia 1 stycznia 2010 r.) ex lege, w związku z treścią art. 193 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150). Strona podnosiła w dowołaniu, iż wniosek o wydanie wymaganego pozwolenia zintegrowanego został złożony w terminie umożliwiającym jego uzyskanie przed dniem 30 czerwca 2006 r. Kolegium powołało się na treść art. 276 ust. 1, art. 284 ust. 1, 285 ust. 2, art. 288 ust. 1 pkt 2 i art. 290 ust. 2, art. 292 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 14 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954), z których to przepisów wynika, iż w przypadku nie wniesienia samodzielnie należnych opłat są one wymierzane w drodze decyzji, przy czym w razie korzystanie ze środowiska w zakresie wprowadzanie ścieków do wód w 2006 r. należało wnieść opłatę podwyższoną o 100%. Wobec nie wniesienia opłaty podwyższonej, na podstawie informacji o zakresie korzystania ze środowiska przedłożonych przez podmiot, trafnie ustalono sumę należnej opłaty, z uwzględnieniem stawek określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 grudnia2005 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. 260, poz. 2176). Uzyskanie pozwolenia w lutym 2008 roku, nie ma znaczenia w spawie, gdyż pozwolenie to nie działa z mocą wsteczną. W świetle regulacji normatywnych, jak i poglądów doktryny fakt ubiegania się podmiotu o uzyskanie pozwolenia nie ma wpływu na obowiązek ponoszenia opłat za okres do czasu jego uzyskania. O ile zwłoka w uzyskaniu pozwolenia wynika z winy organu administracji, może to stanowić podstawę do wystąpienia z określonymi roszczeniami na drodze cywilnoprawnej. Powołano się na poglądy doktryny - K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, Komentarz. Wolters Kluwer Sp. zo.o., Warszawa 2007 r. Wyrażono jednocześnie pogląd, iż w przedmiotowej sprawie Spółka nie dołożyła należytych starań w celu uzyskania pozwolenia w terminie, gdyż nie wykorzystała środków procesowych przysługujących podmiotom w przypadku pozostawania przez organ w zwłoce przy załatwieniu sprawy. W skardze na tą decyzje Spółka przytoczyła szczegółowo chronologię zdarzeń związanych z uzyskiwaniem wymaganego pozwolenia zintegrowanego (wniosek z lutego 2006 roku, ostatecznie poprawiony w październiku 2007 roku, przy czym przez większą część czasu organ nie podejmował żadnych działań; z uwagi na czas procesowania nastąpiły też zmiany stanu faktycznego, co wymagało zmian we wniosku itd.). Kwestie te powinny mieć znaczenie w świetle treści art. 193 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w zw. z art. 7, 11,12 i 35 K.p.a. W ocenie strony pozwolenie mogło być wydane w znacznie krótszym czasie i okoliczność ta nie może być bez znaczenia przy wymierzaniu podwyższonych opłat. Pogląd taki wyrażony został w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1999 r. (sygn. akt IV SA 990/06) oraz podzielany jest w doktrynie - przywołano publikację W. Radecki "Prawo ochrony środowiska (100 pytań - 100 odpowiedzi)" Wrocław 1994. Wyrażono przekonanie, iż obecnie kwestia ta budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można także stawiać stronie zarzutu, że nie wykorzystała środków dyscyplinujących organ administracji do terminowego załatwienia sprawy, gdyż to on jest "gospodarzem" postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie Nie może być uwzględniony, podniesiony w skardze, zarzut pominięcia kwestii oceny odpowiedzialności za brak wymaganego pozwolenia. W sprawie jest bezsporne, iż korzystanie ze środowiska w II. półroczu 2006 r., polegające na wprowadzaniu ścieków do wód, następowało bez wymaganego pozwolenia (jak trafnie wskazano w decyzji, dotychczasowe wygasło ex legę, kolejne zostało uzyskane w dniu 28 lutego 2008 r.). W rozpatrywanym przypadku Spółka nie dysponowała wymaganym pozwoleniem zintegrowanym. Bezsporny jest także zakres korzystania ze środowiska. Przyjęto w tym zakresie dane przedłożone przez zainteresowaną Spółkę. W świetle art. 292 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska podwyższona opłata ponoszona jest m.in. za korzystanie ze środowiska polegające na odprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wskazany przepis wiąże odpowiedzialność administracyjną, polegającą na obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty, z samym faktem naruszenia wymagania ochrony środowiska poprzez korzystanie z jego zasobów bez koniecznego pozwolenia. W świetle regulacji, bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z winy podmiotu. Jest to generalnie zgodne z zasadami odpowiedzialności podmiotów, egzekwowanej przy pomocy środków administracyjnych, jako oderwanej od elementu winy. Co prawda, w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie uprzednio obowiązujących regulacji dotyczących pieniężnych sankcji administracyjnych z tytułu korzystania ze środowiska bez wymaganych decyzji, do których należą pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków, prezentowany był pogląd, iż niedopuszczalne jest obciążenie sankcją administracyjną (np. podwyższoną opłatą) podmiotu, gdy korzystanie ze środowiska bez wymaganej decyzji (pozwolenia) nie wynika z jego winy (tak np. orzeczenie przywołane w skardze). Dotyczyło to sytuacji, analogicznych do występującej w przedmiotowym przypadku, gdy podmiot nie dysponował decyzją (pozwoleniem) pomimo, iż został złożony wniosek o jego wydanie i nie został on rozpatrzony w terminach wynikających z art. 35 K.p.a. Utrzymująca się rozbieżność orzecznictwa sądowego na tym tle zakończyła się po podjęciu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998 r. sygn. aktOPS 13/98 (opubl. ONSA nr 2 z 1999 r. poz. 46 oraz Wokanda nr 5 z 1999 r. str. 31), w której wyrażono m.in. generalnie pogląd, iż nie załatwienie przez organ administracji publicznej sprawy wydania wymaganej decyzji określającej warunki korzystania ze środowiska, w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a., może stanowić podstawę do odstąpienia od pobrania podwyższonych opłat będących sankcję za brak wymaganej decyzji (choć, jak podkreślono, nie może być mowy o automatycznym odstąpieniu od pobierania opłat). Uzasadniając wyrażone stanowisko w uchwale, odwołano się do zasad konstytucyjnych stwierdzając, iż "stosowanie przepisów o charakterze represyjnym nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego -zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego". Powyższa uchwala w zw. treścią art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), nie wiąże Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Sąd nie podziela równocześnie wyrażonego w niej poglądu, jakoby organ właściwy do ustalenia należnej opłaty uprawniony był do oceny, kto ponosi winę za brak wymaganej decyzji określającej warunki korzystania ze środowiska (np. pozwolenia wodnoprawnego). Przede wszystkim należy uwzględnić, iż ww. uchwała została sformułowana na gruncie odmiennych uwarunkowań instytucjonalno - prawnych. Na gruncie ówczesnych regulacji - nieobowiązującej już ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) - do końca 1998 roku, tożsamy organ (wojewoda) był właściwy zarówno do wydawania wymaganej decyzji (decyzja ustalająca rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza)), jak i do wymierzania sankcji administracyjnej (podwyższonej opłaty) z tytułu braku wymaganej decyzji (art. 30 ust. 2 i 86b ust. 7 ustawy). Abstrahując więc, od braku konkretnych podstaw materialnoprawnych dla odstąpienia od wymierzenia opłaty podwyższonej za okres korzystania ze środowiska bez wymaganej decyzji, organ administracji funkcjonalnie przygotowany był do oceny czy brak decyzji wynika z jego zaniedbania, czy też wynika z winy strony. Odnosząc do obecnych uwarunkowań instytucjonalno-prawnych, tezę o możliwości dokonywania oceny przez organ administracji, kto ponosi odpowiedzialność za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia, gdy odnośny wniosek został złożony, trzeba dostrzec, iż w rozpatrywanej sprawie organem wydającym decyzję uprawniającą do korzystania ze środowiska (pozwolenie zintegrowane) jest starosta (art. 378 ust. 1 w zw. z art. 183 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Z kolei organem właściwym do orzekania w przedmiocie należnych a nieuiszczonych opłat jest marszałek województwa (art. 288 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Jednocześnie należy uwzględnić, iż generalnie sprawy dotyczące wydania pozwoleń na korzystanie ze środowiska są sprawami stosunkowo złożonymi. Z uwagi na zasadę wydawania decyzji w oparciu o właściwie przygotowaną dokumentację wnioskodawcy, istotne znaczenie odgrywa m.in. ocena czy wymagana dokumentacja jest pełna oraz czy została prawidłowo sporządzona. Okoliczności te mają wpływ na możliwość uwzględnienia wniosku a co za tym idzie wydania żądanej decyzji określającej warunki korzystania ze środowiska. Istotne znaczenie może mieć (jak w rozpatrywanej sprawie) okoliczność zmiany uwarunkowań faktycznych w trakcie postępowania (zmiana warunków emisji itp.). Rzutuje to na ocenę, czy zwłoka w wydaniu żądanej decyzji jest następstwem przekroczenia terminu określonego w art. 35 K.p.a. a więc wynika z winy organu, czy też winy takiej organowi nie można przypisać gdyż termin nie został przekroczony z uwagi na treść art. 35 § 5 K.p.a. (zwłoka wynika z winy strony). Przykładowo, w rozpatrywanej sprawie, wniosek był zmieniany i uzupełniany a instrukcyjny termin na wydanie pozwolenia wysoki 6 miesięcy (art. 209 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Rozważać można także, czy wnioskodawca dołożył starań dla szybkiego uzyskania pozwolenia w kontekście możliwości wykorzystania środków procesowych dyscyplinujących organ do terminowego załatwienia sprawy (zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, skarga na bezczynność). Ocena powyższych okoliczności a także precyzyjne ustalenie, w przypadku przyjęcia, iż nastąpiło opóźnienie przy załatwieniu sprawy, jaki okres opóźnienia obciąża organ orzekający (co miałoby wpływ na precyzyjne ustalenie wysokości należnych opłat w okresie korzystania ze środowiska bez pozwolenia) wykracza poza zakres kompetencji organu właściwego do ustalenia należnych opłat na podstawie art. 288 w zw. z art. 292 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w tym zakresie wymagałoby uzyskania pełnej dokumentacji sprawy (całości akt sprawy prowadzonej przez inny organ administracji, dotyczących wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego) oraz w pewnych przypadkach wiedzy eksperckiej (ocena kompletności dokumentacji itp.), co może się wiązać z koniecznością powołania biegłych (art. 84 § 1 K.p.a), a więc np. pociągać w szeregu przypadków znaczne koszty ponoszone ze środków publicznych. Prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania wyjaśniającego, byłoby niedopuszczalne z uwagi na obowiązującą zasadę legalizmu działania organów administracji (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.), w sytuacji gdy przepisy stanowiące podstawę ponoszenia opłat podwyższonych oraz ustalania należnych nieuiszczonych opłat (ww. art. 288 i 292) bezsprzecznie nie wiążą obowiązku ich poniesienia z elementem winy. O przyjęciu zasady, iż organ orzekający w przedmiocie opłat podwyższonych, gdy strona powołuje się na złożenie wniosku o uzyskanie wymaganego pozwolenia, musi rozważyć czy nie nastąpiło naruszenie terminu wynikającego z art. 35 K.p.a. przy jego rozpatrzeniu, nie mogą przesądzać aktualnie także przywołane w uchwale sygn. akt OPS 13/98 konstytucyjne zasady zaufania obywatela do Państwa i stanowionego przezeń prawa. Jej realizacja poprzez takie rozwiązanie znalazłaby się bowiem w opozycji z konstytucyjną zasadą legalizmu działania organów administracji (art. 7 Konstytucji). Nie można bowiem pominąć, iż brak jest w systemie prawa materialnego normy, która mogłaby stanowić podstawę do odstąpienia od pobrania podwyższonej opłaty. Odwołanie do zasady zaufania obywatela do Państwa nie może być argumentem przeważającym w sytuacji, gdy zawarte w ustawie rozwiązania nie naruszają konkretnych obywatelskich praw konstytucyjnych, w szczególności wynikającego z art. 77 Konstytucji RP, uprawnienia do zadośćuczynienia, gdyby istotnie szkoda została wyrządzona niezgodnym z prawem działaniem organów państwa. Istnieją bowiem skuteczne środki prawne służące skompensowaniu skutków zastosowania sankcji, o ile ich poniesienie byłoby następstwem zaniedbania określonego organu administracji publicznej, w zakresie terminowego załatwienia sprawy. Roszczenia z tego tytułu podmiot poszkodowany może wywodzić z regulacji K.c. na co zwracano uwagę w zaskarżonej decyzji. Trzeba mieć także na względzie, iż w świetle obowiązujących regulacji, niedopuszczalna jest eksploatacja instalacji bez wymaganego pozwolenia emisyjnego. Do kategorii takich pozwoleń ustawodawca zaliczył pozwolenie zintegrowane (art. 180 pkt2 i art. 181 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Stąd podmiot podejmujący działania z naruszeniem tego zakazu powinien liczyć się z określonymi sankcjami administracyjnymi (np. w postaci obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty). Gdy do konieczności poniesienia sankcji przyczynią się zaniedbania określonego organu administracji szkody mogą być skompresowane na podstawie regulacji odrębnych (K.c). Jednak ciężar udowodnienia winy organu administracji oraz adekwatnego zakresu jego odpowiedzialności, powinien obciążać w tym przypadku poszkodowanego na zasadach ogólnych wynikających z art. 6 K.c, skoro generalnie działał on z naruszeniem określonych przepisów (korzystanie ze środowiska bez wymaganych pozwoleń). Wskazane uwarunkowania przemawiają dodatkowo za przyjęciem, iż dochodzenie ewentualnych roszczeń wynikających z zaniedbania organu administracji, powinno być realizowane środkami o charakterze cywilnoprawnym a ewentualne spory powinny być rozstrzygane przez sądy powszechne. Natomiast kwestii związanych z oceną winy organu właściwego do wydania pozwolenia nie może rozstrzygać inny organ administracji, gdy zagadnienie ta nie odgrywa znaczenia w świetle regulacji materialnoprawnych stanowiących podstawę orzekania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż decyzja organu I. instancji, utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego, nie narusza prawa. Ustalono w niej, zgodnie z dyspozycją art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, przywołując inne stosowne regulacje prawne, wysokość należnej opłaty podwyższonej stanowiącej kwotę, która nie została samodzielnie uiszczona przez podmiot korzystający ze środowiska. Ustalając wysokość opłaty uwzględniono, nie kwestionowany przez Stronę, zakres korzystania ze środowiska oraz fakt tego korzystania bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Wypada zauważyć, iż przytoczone wyżej poglądy podzielane są zarówno w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 748/05, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 154/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. sygn. akt II SA/Go 822/08 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 646/05) jak i w doktrynie (publikacja przywołana w zaskarżonym orzeczeniu). Mając na uwadze powyższe niezasadny jest zarzut naruszenia norm procesowych art. 7, 11,12 i 35 K.p.a. w kontekście braku oceny zawinienia podmiotu w terminowym uzyskaniu pozwolenia. Normy te mogą bowiem odgrywać znaczenie jedynie jako instrument służący właściwemu rozstrzygnięciu sprawy w kontekście norm o charakterze materialnoprawnym. Uchybieniem, niemającym wpływu na wynik sprawy, było zajęcie stanowiska w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co do kwestii winy podmiotu obowiązanego do poniesienia podwyższonych opłat za nie posiadanie wymaganego pozwolenia - zarzut nie wykorzystania stosownych środków procesowych w celu zdyscyplinowania organu administracji (prowadziło to do zamieszczenia określonej polemiki z tą teza w skardze). Jak wskazano wyżej, zagadnienie to nie miało znaczenia dla meritum rozstrzygnięcia, w związku z czym, odniesienie się do niego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. Kwestie oceny winy Spółki za brak wymaganego pozwolenia, pozostają w tej sytuacji także poza zakresem oceny Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie. Jednocześnie wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena prawna nie jest wiążąca w przypadku ewentualnego wytoczenia przez Spółkę przed sądem powszechnym sprawy o zadośćuczynienie z tytułu przewlekłego załatwiania sprawy udzielenia pozwolenia przez Starostę P. (a contrario art. 11 K.p.c). Stwierdzenie przez Sąd Administracyjny uchybienia przepisów postępowania, które nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu, co wynika a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lite ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.