IV SA/Wa 1740/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2015 r. sprawy ze skargi L. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.- dalej kpa) oraz art. 60 ust 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 - dalej ustawa o planowaniu), po rozpatrzeniu zażalenia L. R. (dalej skarżąca) utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej organ I instancji) z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z przyłączami na działce nr [...] w obrębie [...], gm. [...]. Uzasadniając postanowienie przywołano m. in. następuje okoliczności faktyczne i uwarunkowania sprawy: Po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...], na którym obowiązują przepisy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r., poz. [...]), a dane zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z jej przepisami. Na skutek zażalenia wniesionego przez skarżącą Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając postanowienie wskazał, że w dniu 9 lipca 2014 r., a więc po dacie orzekania w sprawie przez organ I instancji, ww. uchwała Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r. została zmieniona Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2014 r. (Dz. U. Woj. [...] poz. [...]). Zakres zmian wprowadzonych powyższą nowelizacją był na tyle istotny dla rozstrzygnięcia wniosku Wójta Gminy [...], że koniecznym było przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu, powołując się na zakaz, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały, tj. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Ustalając okoliczność położenia działki wskazanej w projekcie decyzji w pasie 100 m od zbiorników wodnych, organ I instancji posłużył się dokumentacją zebraną w sprawie o sygn. akt: [...], tj. protokołem z oględzin działki [...], obręb [...], z dnia [...] września 2011 r. Do akt przedmiotowej sprawy dołączono również ogólnodostępne mapy i zdjęcia satelitarne oraz mapy rastrowe i topograficzne dostępne na stronie internetowej www.geoportal.gov.pl. Organ I instancji poinformował, że "zweryfikowano aktualność informacji świadczących o występowaniu zbiorników wodnych na ww. działce, jak i w jej sąsiedztwie". Z powyższych czynności sporządzono notatkę służbową dołączoną do akt sprawy. Organ I instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] z prośbą o udostępnienie informacji, czy udzielane było pozwolenie wodnoprawne na wykonywanie zbiornika wodnego (stawu) na działce przeznaczonej pod planowaną inwestycję. W odpowiedzi poinformowano, że Starosta [...] nie udzielał pozwolenia w tym zakresie. Przechodząc do rozpoznania sprawy zgodnie z zakresem jej przekazania do ponownego rozpatrzenia, organ I instancji ocenił, że nie zachodzą odstępstwa od zakazu zabudowy powołanego jako podstawa odmowy uzgodnienia projektowanej decyzji wymienione w przepisach derogacyjnych dodanych Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2014r. zmieniającą Uchwałę Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu - [...], tj. w § 5 ust. 5. Następnie dokonał analizy możliwości ich zastosowania. I tak, rozpoczynając od odstępstwa zawartego w § 5 ust. 5 pkt 1 dotyczącego przypadku, gdy jedynym zbiornikiem wodnym, w stosunku do którego odległość lokalizowanego obiektu budowlanego nie przekracza 100 m, jest urządzenie wodne w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne o powierzchni do 0,5 ha wykonane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, organ wskazał, że odstępstwo to nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem jak wynika z treści pisma Starostwa Powiatowego w [...] nie udzielano pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu na działce nr [...]. Wyjaśniając możliwość zastosowania odstępstwa określonego w § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały, dotyczącego uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wskazał, że wymagany dla derogacji stan faktyczny nie istnieje w rozpatrywanej sprawie bowiem działki graniczące z działką przeznaczoną pod inwestycję są niezabudowane, co wynika m. in. z mapy załączonej do projektu uzgadnianej decyzji. Pozostałe odstępstwa wymienione w § 5 ust. 5, z uwagi na przedmiot projektowanej inwestycji nie mają w sprawie zastosowania. Organ I instancji uznał, że brak jest również podstaw do zastosowania odstępstw zawartych w § 5 ust. 6 dotyczących ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz zmian do tych planów, wyjaśniając, że odstępstwa te wiążą się z koniecznością obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła L. R., podnosząc, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie był uprawniony do zajęcia stanowiska w sprawie, bowiem wyraził je nie wydając orzeczenia w 21-dniowym terminie określonym dla tej czynności w ustawie o planowaniu. Powołując się na wyrok Sądu Rejonowego w [...] (bez podania daty oraz sygn. akt), podniosła, że zaleganie wody w zagłębieniach terenu spowodowane jest uszkodzeniem systemu drenarskiego. Nie są to zbiorniki powstałe w sposób naturalny. Odnosząc się do charakteru zbiornika na działce nr [...], określono go jako "wyschniętą kałużę". Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł w szczególności, że z uwagi na położenie działki skarżącej w pasie 100 m od zbiorników wodnych, znajdujących się na działkach nr [...] i [...], co zostało stwierdzone z wykorzystaniem materiałów zgromadzonych w sprawie [...] należało uznać, że w sprawie ma zastosowanie zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, ustanowiony w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń, czego zresztą nie zakwestionowała skarżąca. Wskazał, że najistotniejszą kwestią wymagającą wyjaśnienia w sprawie, było ustalenie, czy zbiornik wodny znajdujący się na działce [...] w [...], powstał w oparciu o pozwolenie wodnoprawne, jako urządzenie wodne, w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Pozytywne ustalenie w tym zakresie determinowałoby bowiem konieczność zastosowania odstępstwa określonego w § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały i uzgodnienie projektowanej decyzji. Wskazał, że organ I instancji prawidłowo skierował zapytanie w tym zakresie do Starostwa [...]. Dodał również, iż przedstawione stanowisko w tej sprawie należy uznać za wystarczające do uznania, że omawiany zbiornik wodny nie stanowi urządzenia wodnego w rozumieniu ustawy - Prawo wodne, a co za tym idzie do uznania, że nie zachodzi omawiane odstępstwo. W skardze na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska skarżąca L. R. podniosła, iż jej zdaniem, zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Wniosła o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]; 2. zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła m. in., że w świetle art. 53 ust. c ustawy o planowaniu, który znajduje zastosowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, niewyrażenie przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, uznaje się za jej uzgodnienie. Oznacza to, że brak stanowiska organu rozumiane jest jako uzgodnienie pozytywne. Wobec powyższego organ I instancji nie był uprawniony do zajęcia stanowiska. Ponadto skarżąca podniosła, iż w jej ocenie, organ II instancji nie miał możliwości przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem termin 21-dniowy jest terminem zawitym wobec czego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powinien sprawę rozstrzygnąć niezależnie od zmiany przepisów. Nadto skarżąca podniosła, że decyzją o warunkach zabudowy nr [...] znak: [...] z dnia [...].07.2010 r. wydaną przez Wójta Gminy [...] (zał. nr 1) ustalono - tak jak w jej przypadku - warunki zabudowy działki nr [...] trzema budynkami letniskowymi w podobnej odległości od nieużytków na działkach nr [...] i [...]. Przedmiotowa decyzja została pozytywnie uzgodniona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (zał. nr 2), a sytuacja prawna nie uległa zmianie - obowiązują takie same przepisy, a "zbiornik" nie powstał w ostatnim czasie. Przedmiotowa decyzja stanowiła podstawę prawną do wydania pozwolenia na budowę trzech budynków letniskowych na działce nr [...] w obrębie [...], gmina [...] (zał. nr 3 - kopia pozwoleń na budowę wraz z projektem zagospodarowania). Dodatkowo skarżąca wskazała, że wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r., sygn. akt [...] jest dobrze znany organowi I instancji. Dodała, że w postępowaniu prowadzonym przed tym Sądem zostało ustalone, że obiekt znajdujący się na działce nr [...] jest urządzeniem wodnym. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd oceniając prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne doszedł do przekonania, iż organy obu instancji dokonały szczegółowej i wnikliwej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym stanu faktycznego na terenie działki nr [...] i jej otoczenia pod kątem zgodności projektowanych rozwiązań decyzji o warunkach zabudowy w kontekście treści przepisów uchwały z dnia [...] marca 2012 r. oraz uchwały ją zmieniającej z dnia [...] maja 2014 r. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje bowiem, że sporna inwestycja położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], stąd objęta jest zakazami ustanowionymi w Uchwale [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r. poz. [...]). Jednak powyższa uchwała została zmieniona uchwałą Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]). Omawiana zmiana nastąpiła już zatem po dacie orzekania w sprawie przez organ I instancji. Dlatego też zasadnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania celem dokonania oceny ewentualnych odstępstw zachodzących od zakazu zabudowy powołanego jako podstawa odmowy uzgodnienia projektowanej decyzji wymienionych w uchwale zmieniającej. Jednym z zakazów ustanowionych w § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały z dnia z [...] marca 2012r., jest zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych za wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przepis ten oznacza, że w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych można lokalizować jedynie urządzenia wodne oraz obiekty służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (w tym dokumentacji zebranej- w prawidłowy sposób - przez organ I instancji w sprawie o sygn. akt [...] oraz ogólnodostępnych map i zdjęć satelitarnych a także map rastrowych i topograficznych) wynika, że na działce ewidencyjnej nr [...] znajduje się zbiornik wodny (staw). Dyrektor Regionalny Ochrony Środowiska w [...] zasadnie zatem wystąpił, do Starostwa Powiatowego w [...] z zapytaniem czy zostało wydane pozwolenie wodnoprawne na wykonanie zbiornika wodnego (stawu) na przedmiotowej działce. Rację ma bowiem organ odwoławczy, iż ustalenie powyższej okoliczności było podstawowym problem jaki musiał zostać ustalony w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu organy obu instancji właściwie oceniły, że nie zachodzą odstępstwa od zakazu zabudowy podstawy odmowy uzgodnienia projektowanej decyzji wymienione w § 5 ust. 5 dodanym Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2014 r. Słusznie organy orzekły, że stosownie do § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały zmieniającej w przypadku, gdy jedynym zbiornikiem wodnym, w stosunku do którego odległość lokalizowanego obiektu budowlanego nie przekracza 100 m, jest urządzenie wodne w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne o powierzchni do 0,5 ha wykonane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, nie ma zastosowania, bowiem zgodnie z treścią pisma Starostwa Powiatowego w [...] nie udzielano pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu na działce nr [...]. Odnosząc się do odstępstwa zawartego w § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały zmieniającej, dotyczącego uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających organy obu instancji zasadnie wskazały, że okoliczność powyższa nie znajdzie w sprawie zastosowania, bowiem działki graniczące ze sporną działką są niezabudowane. Powyższe wynika bowiem z mapy załączonej do projektu uzgadnianej decyzji. Odnosząc się natomiast do pozostałych odstępstw wymienionych w § 5 ust. 5 uchwały zmieniającej, organy zasadnie uznały, iż z uwagi na przedmiot projektowanej inwestycji nie znajdą one zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Podzielić należy również pogląd organów administracji, iż nie znajdą zastosowania w przedmiotowej sprawie odstępstwa zawarte w § 5 ust. 6 uchwały zmieniającej dotyczących ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz zmian do tych planów ponieważ na omawianym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oceniając natomiast zarzut skarżącej, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie był władny do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie ponieważ już w tej sprawie rozstrzygał, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, iż rzeczywiście wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2122/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. (znak: [...]) oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora z dnia [...] stycznia 2012 r. (znak: [...]) w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy dla działki nr [...] w obrębie [...], gm. [...]. Powodem takiego rozstrzygnięcia było przekroczenie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska terminu określonego w art. 53 ust 5c ustawy o planowaniu, czego skutkiem było uznanie, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji dokonało się z mocy prawa. Jednak obecny zakres uzgodnień, wyznaczony wnioskiem Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r. nie może zostać utożsamiany z opisaną wyżej sprawą. Jakkolwiek oba projekty decyzji dotyczą tej samej inwestycji, tj. budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z przyłączami na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], gm. [...], dla których ustalono te same warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy a także wyznaczono w załączniku graficznym jednakowo przebiegające nieprzekraczalne linie zabudowy, to jednak wskazać należy, iż z uwagi na zmianę stanu prawnego nie można uznać, iż zachodzi tożsamość spraw. Zgodnie bowiem z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądowo- administracyjnym, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, tożsamość sprawy zachodzi w przypadku łącznego wystąpienia w sprawach tych samych podmiotów, takiego samego przedmiotu spraw, identycznego stanu prawnego oraz takiego samego stanu faktycznego, w którym są te same fakty mające znaczenie prawotwórcze (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r. lI FSK 757/13). W rozpatrywanej sprawie znajdą zastosowanie przepisy regulujące zasady funkcjonowania formy ochrony przyrody, w obrębie której położona jest działka skarżącej - tj. Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. W dacie wydawania orzeczeń przez Regionalnego Dyrektora i Głównego Dyrektora Ochrony Środowiska których nieważność następnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we ww. wyroku, przepisy te zawarte były w rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Jednak rozporządzenie to zostało zastąpione uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]), które z kolei zastąpiono uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2014 r. (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]). Dopiero ta ostatnia uchwała odzwierciedla stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji. Biorąc powyższe pod uwagę nie można uznać, aby obecnie prowadzone postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2015 r. były wydane w tym samym stanie prawnym, co orzeczenia, których nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2122/12. Reasumując, w ocenie Sądu organy administracji (I i II instancji) nie naruszyły przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, albowiem podjęły niezbędne czynności w celu pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Przez pełne uzasadnienie faktyczne i prawne obu zaskarżonych postanowień organy nie naruszyły też normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 § 3 kpa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji orzeczenia.