IV SA/Wa 1741/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta E. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie przekazania własności nieruchomości rolnej Skarbu Państwa na rzecz gminy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2004 r.; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy Miasta E. kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu wniosku złożonego przez M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2004 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. orzekającej o nieodpłatnym przekazaniu na rzecz Miasta i Gminy E. własności nieruchomości rolnej Skarbu Państwa położonej w obrębie ewidencyjnym Nr [...], oznaczonej działkami Nr [...] o powierzchni [...] h oraz Nr [...] o powierzchni [...] ha - uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2004 r. oraz stwierdził nieważność w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa orzekł o nieodpłatnym przekazaniu na własność Gminy i Miasta E. nieruchomości rolnej Skarbu Państwa położonej w obrębie ewidencyjnym Nr [...], oznaczonej działkami Nr [...] o powierzchni [...] oraz Nr [...] o powierzchni [...] ha. W dniu 13 grudnia 2001 r. M. P. złożył do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji jako niezgodnej z prawem ze względu na fakt, iż wydanym rozstrzygnięciem przekazano na rzecz Gminy i Miasta E. ogród o powierzchni [...] ha dzierżawiony przez niego od 2 kwietnia 1991 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji wskazując, że przekazanie gminie spornej nieruchomości nastąpiło zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami. W dalszej kolejności M. P. wystapił o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...]. Badając ponownie przedmiotową sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zgodnie z art.48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Agencja mogła wydzielić majątek służący działalności socjalnej, kulturalnej i sportowej wraz z przynależnymi do niego gruntami oraz nieodpłatnie przekazać w drodze umowy na własność gminie, na której terenie działalność ta jest prowadzona. Przekazanie gminie wydzielonego majątku do czasu przejęcia go przez Agencję następowało również na wniosek gminy na podstawie decyzji organu założycielskiego tj. wojewody. Zdaniem organu centralnego oznacza to, że w chwili przekazania nieruchomości na rzecz gminy winny one służyć działalności socjalnej, kulturalnej i sportowej. Tymczasem w momencie przekazania przedmiotowej nieruchomości na rzecz Miasta i Gminy E., przedmiotowa nieruchomość nie tylko nie służyła takiej działalności, ale w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego była ona przeznaczona na cele rolne i nie został na nich wydzielony majątek służący działalności socjalnej, kulturalnej i sportowej, który wraz z przynależnymi do niego gruntami podlegałby bezpłatnemu przekazaniu na rzecz gminy, a jedynie planowano ją przeznaczyć na ten cel. Badając decyzję w trybie nadzwyczajnym organ centralny uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów art. 48 w/w ustawy z dnia 19 października 1991 r. i dlatego należało stwierdzić jej nieważność. Skargę na powyższą decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto E. reprezentowana przez Prezydenta Miasta E.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, skarżąca Gmina wskazała, że nieruchomość gruntowa będąca przedmiotem decyzji położona jest w otulinie Parku Krajobrazowego [...], w sąsiedztwie dzielnicy M. - terenów rozwojowych miasta. Sama nieruchomość ze względu na jej walory przyrodnicze i położenie na terenie otoczonym jarami, w widłach rzeki B. i jej dopływu, nie nadaje się do innego wykorzystania jak na cele rekreacyjne i sportowe. Nieruchomość ta, aczkolwiek tymczasowo wykorzystywana jest rolniczo, to jednak już w najbliższym czasie będzie służyła realizacji zdań własnych gminy w zakresie terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, określonych w art. 7 ust.1 pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.). Zdaniem skarżącej Gminy docelowy sposób wykorzystania nieruchomości nie pozostaje w sprzeczności z ówczesnym brzmieniem treści art.48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, będącej podstawą wydania decyzji Wojewody [...] w dnia [...] grudnia 1993 r. Niezależnie od powyższego argumentu skarżąca Gmina wskazała, że jako strona, w trakcie prowadzonego postępowania nie była informowana i tym samym nie mogła skorzystać z uprawnień strony, które jej przysługują, co stanowi naruszenie art.10 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną należało podnieść co następuje: Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy badana decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie, że wadliwość taka ma miejsce musi wynikać z przeprowadzonego postępowania dowodowego. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 kpa) wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie organ centralny naruszył omówione wyżej przepisy prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracji prowadzący postępowanie w trybie nadzoru nie wyjaśnił, czy M. P., który złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji przysługuje - jako dzierżawcy części nieruchomości tj. ogrodu o powierzchni [...] ha - przymiot strony w przedmiotowej sprawie. Jedynie z treści wniosku M. P. wynika, że jest on dzierżawcą w/w części nieruchomości od 2 kwietnia 1991 r. Organ centralny nie tylko nie badał, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony, ale również zaniechał sprawdzenia istnienia takiej umowy dzierżawy bowiem nie jest ona dołączona do akt administracyjnych, nie powołuje się również na nią organ w swoich decyzjach. Tymczasem stosownie do treści przepisu art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić na wniosek strony, czyli podmiotu, który spełnia przesłankę wynikającą z art. 28 kpa, tzn. którego interesu prawnego dotyczyło postępowanie. W utrwalonym już orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w danej sprawie, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie domagać się czynności organu bądź żądać zaniechania jakichś działań. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli stan, w którym podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa i obowiązki. Dzierżawa, jako stosunek o charakterze zobowiązaniowym, nie wiąże się z prawem do gruntu, bowiem zgodnie z art. 693 kc daje dzierżawcy jedynie prawo do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Z tego nie wynika interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa ( wyrok NSA z dnia 24 października 2003 r., I SA 3170/01, Lex 159223 ). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r., OSK 906/04, LEX 164671 nie do przyjęcia byłby pogląd, według którego każdy podmiot, legitymujący się umową obligacyjną w odniesieniu do nieruchomości, jest również stroną tego postępowania. Aby w prawie publicznym mówić o interesie prawnym, należy wskazać normę prawa materialnego, z której można by wywodzić ten interes prawny. Umowa dzierżawy nieruchomości jest niewątpliwie stosunkiem zobowiązaniowym, który nie daje podstaw do poszukiwania w nim normy prawa materialnego upoważniającej do występowania w obrocie publicznym. Co więcej, umowa dzierżawy, sama przez się, nie daje podstaw do występowania przed organami w przedmiocie wydawania nakazów czy zakazów, które organy administracji publicznej mogą kierować jedynie do podmiotów zobowiązanych. Jest oczywistym, że wynik postępowania administracyjnego w omawianej sprawie rzutuje na prawa i obowiązki dzierżawcy, jednakże jest to interes faktyczny a nie prawny. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji będzie miał na uwadze powyższą argumentację. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach zaś w trybie z art. 200 w/w ustawy.