IV SA/Wa 1743/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. W. z Adwokackiej Spółki Jawnej W. z siedzibą w W. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 roku, Nr [...] Wójt Gminy P. odmówi wydania J. M. zaświadczenia następującej treści: "Urząd Gminy w P. potwierdza, że otrzymał od J. M. przy piśmie z dnia [...] października 2007 roku kopie Mapy nr [...] wydanej przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w P. w dniu [...] lipca 1975 r. z Rejestrem pomiarowym dla nieruchomości nr ew. [...] wieś P. powiat P. Przy piśmie z dnia [...] grudnia 2007 roku Mapę wydaną do celów opiniodawczych przez Kierownika WODGIK w P. [...] K. K. w dniu [...] maja 1998r. ze wskazaniem ,,[...]" Urząd Gminy stwierdza, że zaznajomił się z treścią ww. dokumentów i przyznaje, że ww. dokumenty urzędowe korzystają z domniemania zgodności z prawdą i stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo zaświadczone". W uzasadnieniu postanowienia Wójt Gminy P. stwierdził, że zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny, organ powinien to zbadać w postępowaniu wyjaśniającym. Zdaniem Wójta Gminy w wyniku postępowania mającego na celu ustalenie istnienia interesu prawnego J. M. w uzyskaniu zaświadczenia żądanej treści, stwierdzono, iż nie wykazał on żadnych dowodów, które potwierdziłby jego interes prawny w ubieganiu się o powyższe zaświadczenie. Stwierdzenie wnioskującego, że "Moim interesem prawnym jest ochrona praw nabytych, prawa do własności nieruchomości" oraz załączenie nieczytelnej mapy do celów opiniodawczych nie stanowią dowodu istnienia interesu prawnego w uzyskaniu żądanego zaświadczenia. Zgodnie z art. 217 k.p.a. i 218 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji może wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów, albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Określenie danych znajdujących się w jego posiadaniu, użyte w art. 218 § 1 k.p.a., nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających (wyrok NSA z 21 stycznia 1997 roku, sygn. akt SA/Łd 3105/95). Prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjno – kartograficznego, ewidencji gruntów i budynków należy do zadań Starostwa Powiatowego, w tym przypadku Starosty P. Nadto, jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu ze względu na istotę jego działania, organ nie ma obowiązku prowadzenia w tej sprawie postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów, a działania takie należałoby uznać za niedopuszczalne gdyby wkraczały w kompetencje innych organów (wyrok NSA sygn. Akt III SA 955/98). W tej sytuacji, zdaniem Wójta Gminy, żądania J. M. oceniania kserokopii różnych dokumentów dostarczanych Urzędowi wykraczają poza jego kompetencje i brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez J. M. treści. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył J. M. W zażaleniu stwierdził, że w związku z bezprawnym skomunalizowaniem części jego własności prowadzi czynności wyjaśniające. W wyniku jednego z błędów część jego działki dołączono do działki oznakowanej nr ew. [...]. Błędnie przesunięto granice z punktów [...] i [...] do punktów [...] i [...]. Występuje więc z roszczeniem do gruntu o powierzchni 0,02 ha należącego do działki o nr ew. [...]. W związku z powyższym przekazał kopie map do Urzędu Gminy w P. Jeśli Wójt Gminy twierdzi, że mapy są nieczytelne, to powinien wystąpić o dokładniejsze mapy. J. M. stwierdził również, że nie ponosi odpowiedzialności za błędy i jakość dokumentów, które otrzymuje z urzędów i nie z własnej woli został zmuszony do wyjaśniania cudzych błędów. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy P. z dnia [...] maja 2008 roku. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że "natura" zaświadczenia ogranicza się do takiego postępowania, które pozwoli na potwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Nie można drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne, to jest przyznać lub ograniczyć uprawnienia. Z akt sprawy wynika, że J. M. chce odzyskać - jego zdaniem - bezprawnie skomunalizowaną działkę o nr ew. [...]. Działka ta stanowi własność gminy P., co potwierdza wypis z rejestru gruntów z dnia 14 lipca 2008 roku. Skarżący nie ma interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia żądanej przez niego treści, gdyż nie służą mu żadne prawa rzeczowe do działki [...]. Nadto nie można uregulować spraw typowo własnościowych w drodze zaświadczenia. Niemożliwe jest również wzruszenie w tym trybie decyzji kmunalizacyjnej. Tym samym, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji słusznie odmówił wydania J. M. zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. M. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w zażaleniu od postanowienia organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego w czasie modernizacji ewidencji gruntów wsi P. zabrano należący do niego grunt o powierzchni 200 m2. Skarżący stwierdził również, że odsyłanie go na drogę postępowania cywilnego jest bezpodstawne, gdyż Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 9 października 2007 roku, sygn. akt III CZP 46/07, stwierdził, że jedyną drogą jest uchylenie decyzji komunalizacyjnej i niedopuszczalne jest rozstrzyganie jakichkolwiek kwestii należących do drogi administracyjnej przez sądy cywilne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Sąd administracyjny kontroluje zatem legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, (§ 2 pkt 1), 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Stosownie do treści art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zdaniem Sądu dokument, którego wydania domaga się skarżący nie mieści się w pojęciu zaświadczenia, o którym mowa w powołanych przepisach k.p.a. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego i złożonej skargi J. M. kwestionuje zapisy ewidencji gruntów w zakresie danych dotyczących właściciela działki ew. nr [...] położonej w gminie P. i jako bezprawne ocenia przejęcie należącej do niego nieruchomości. Jak wskazał, w trakcie modernizacji ewidencji gruntów wsi P. bezprawnie pozbawiono go gruntu o powierzchni 200 m2. Treść żądanego przez skarżącego zaświadczenia nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 218 § 1 k.p.a., bowiem zaświadczenie to nie stanowiłoby potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez Wójta Gminy P. ewidencji, rejestru bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wniosek skarżącego sprowadza się w istocie do żądania potwierdzenia dokonanych przez niego czynności, polegających na złożeniu w urzędzie gminy opisanej wyżej dokumentacji oraz potwierdzenia przez organ administracji faktu zapoznania się z tą dokumentacją, a także zajęcia stanowiska w sprawie jej mocy dowodowej. Wydanie przez Wójta zaświadczenia o treści żądanej przez J. M. w oczywisty sposób wykraczałoby zatem poza kompetencje, jakie przyznano organom administracji w dziale VII k.p.a. Jak wynika z przepisów k.p.a. regulujących wydawanie zaświadczeń (art. 217-220 k.p.a.) oraz przyjętego orzecznictwa - zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Przy jego pomocy organ administracji publicznej stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu prawa lub obowiązku. Jest więc wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Trzeba też wyjaśnić, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności. Ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 914/98. LEX nr 41816). Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie wpisów dokonanych w księdze wieczystej, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy. W drodze postępowania o zmianę danych w ewidencji gruntów nie można poddawać kontroli tytułów własności, które stanowią podstawę do dokonania wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Organ ewidencyjny związany jest ustaleniami dokonanymi na podstawie wskazanych powyżej dokumentów. Ewentualne wyeliminowane z obrotu prawnego ostatecznej decyzji komunalizacyjnej, na podstawie której, jak twierdzi skarżący, utracił sporną działkę, stanowić będzie dla niego podstawę do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz podstawę do dokonania odpowiednich zmian w ewidencji gruntów. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.