IV SA/Wa 1744/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] grudnia 2010 r., znak: [...] Wójt Gminy K. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w miejscu istniejącego budynku mieszkalnego przy budynku istniejącego młyna położonego na działce o nr ewid. gruntów [...] w obrębie D., gm. K. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] po otrzymaniu w dniu 3 stycznia 2011 r. w/w wniosku, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na sprzeczność projektowanej inwestycji z obowiązującym na obszarze [...] Parku Krajobrazowego zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania odstępstw od ww. zakazu określonych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. Urz. z 2009, Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) oraz rozporządzeniu Nr 3 Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] ze zm.) regulującym funkcjonowanie obszaru chronionego. Na powyższe postanowienie dnia [...] lutego 2011 r., zażalenie złożył Pan M. W. podnosząc, iż planowane przedsięwzięcie będące przedmiotem uzgodnień "nie narusza zapisów art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92 poz. 880 ze zm.) oraz §3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 3 Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005.". Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn . zm.) oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego, do którego odnosi się rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Ponadto teren projektowanej inwestycji położony jest w obszarze Natura 2000 specjalnej ochrony ptaków- Do. (kod PLB [...]) utworzonego na Sygn. akt IV SA/Wa 1744/11 podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. Urz. Nr 229, poz. 2313 ze zm.) oraz projektowanego obszaru Natura 2000 O. (PLH[...]). Mając na uwadze powyższe w przedmiotowej sprawie istotne było wyjaśnienie przez organ uzgadniający i wyrażenie stanowiska, czy w kontekście obowiązujących na obszarze [...] Parku Krajobrazowego zakazów i wymagań, wprowadzonych rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, dopuszczalna jest lokalizacja uzgadnianej inwestycji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako organ odwoławczy, po przeanalizowaniu dokumentacji stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy stwierdza, iż działka objęta wnioskiem położona jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki Toczna tym samym planowana inwestycja koliduje z §3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia Wojewody [...], który zakazuje "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy inwestycja ma polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscu istniejącego budynku mieszkalnego. Zdaniem organu odwoławczego konieczna będzie rozbiórka istniejącego domu aby możliwe było posadowienie drugiego, nowego budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. Urz. z 2010 r., Nr 243.poz. 623) przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym stosownie do art. 3 pkt 1 lit a, b, c przedmiotowej ustawy jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Znaczenie pojęcia budynku zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 2 niniejszej ustawy zgodnie z którym budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W związku z faktem, iż przedmiotem uzgodnienia jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego polegającego na dobudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego do istniejącego budynku młyna, niezbędnym jest wyjaśnienie pojęcia zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z art. 3 pkt 2 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623, ze zm.) budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i Sygn. akt IV SA/Wa 1744/11 lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Z kolei w § 3 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) przez pomieszczenie mieszkalne należy rozumieć pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego. Z przytoczonych definicji wynika, iż planowana inwestycja ma służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, w związku z tym w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, dotyczące obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Należy także stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie nie ma różnicy czy inwestycja będzie polegać na "dobudowie" czy "budowie" budynku mieszkalnego. W obu przypadkach powstaje nowa zabudowa bez względu na to czy wcześniej, w danym miejscu istniała jakakolwiek zabudowa czy nie. Ponadto, za tym że jest to nowa zabudowa świadczy także fakt, że konieczne jest uzyskanie nowej decyzji o warunkach zabudowy. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż realizacja projektowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w miejscu istniejącego budynku mieszkalnego przy budynku istniejącego młyna położonego na działce o nr ewid. gruntów [...] w obrębie D., gm. K. naruszy zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych ustanowiony w §3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan M. W., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i ponowne rozpoznanie sprawy w celu zmiany postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: art. 7, art. 8 oraz art. 77 Kpa art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Nr 3 Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego poprzez bezzasadne uznanie, iż realizacja inwestycji polegająca na odbudowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego do istniejącego budynku młyna położonego na działce o nr ewid. gruntów [...] w obrębie D., gm. K. stanowi budowę nowego obiektu budowlanego w rozumieniu tych Sygn. akt IV SA/Wa 1744/11 przepisów, i w konsekwencji podlega zakazom w nich wyrażonych, co stanowiło dla organu podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia; • art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż przyjęte przez organ stwierdzenie "nowy obiekt budowlany" nie ma uzasadnienia faktycznego ani prawnego. Obiekt, o którym mowa bezspornie istnieje. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie umieszczonego w projekcie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy opisu zamierzenia inwestycyjnego podjął się samodzielnej oceny robót budowlanych określając konieczność dokonania rozbiórki co nie wynika z dokumentacji. Kroki pośrednie prowadzące do opisanego w dokumentacji stanu docelowego wynikać będą z przyjętego technologicznego zespołu działań budowlanych i nie są przedmiotem uzgodnień na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ewentualny stopień wykorzystania istniejącego budynku do realizacji opisanego w zgłoszeniu zamierzenia inwestycyjnego nie może i nie jest znany inwestorowi na obecnym etapie, w konsekwencji nie może być on znany również organowi wydającemu zaskarżone postanowienie. Pomimo tego organ formułuje w uzasadnieniu postanowienia własną ocenę, której konsekwencją jest brak możliwości jakiegokolwiek wykorzystania istniejącej budowli. Zaprezentowana przez organ interpretacja przepisów prawa budowlanego, prowadzi do wniosku, iż w zasadzie każde działania, czy wykonywanie prac będzie stanowiło budowę, co więcej będzie kwalifikowane jako nowa budowa, co w konsekwencji będzie sprzeciwiało się przepisom ustawy o ochronie przyrody i wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Tymczasem wnioskowana przez Skarżącego inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w miejscu istniejącego budynku mieszkalnego nie narusza przepisu art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i wydanego na jej podstawie rozporządzenia nr [...] Wojewody [...], w szczególności przepisu §3 ust. 1 pkt 7. W opinii organu, który wydał zaskarżone postanowienie, nie ma różnicy, czy uprzednio w danym miejscu, istniała już zabudowa czy też nie. Stwierdzenie to zamyka drogę wszystkim właścicielom nieruchomości chcących lub zmuszonym do wykonania robót budowlanych w posadowionych na tych nieruchomościach obiektach budowlanych położonych w odległości 100 m od rzek i jezior na ternie objętym zakazem. Taka szeroka interpretacja przepisów o stosowanych zakazach prowadzi do wyniszczenia istniejących na tych nieruchomościach budowli. W tak szeroki sposób interpretowany powyższy zakaz uderza w najszersze prawo rzeczowe jakim jest prawo własności. Przy czym ochrona tego prawa gwarantowana jest nie tylko przez normy prawa cywilnego, ale przede wszystkim przez Konstytucję RP. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP: "Rzeczpospolita chroni własność i prawo dziedziczenia", co znaczy, iż gwarantuje każdemu prawo własności i innych praw majątkowych (z art. 64 ust. 1) - wolność nabywania, korzystania, zbywania i dziedziczenia. Niezgodne jest zatem takie Sygn. akt IV SA/Wa 1744/11 interpretowanie przepisów prawnych i wydawanie takich decyzji, które niejako odbierają prawo właścicielowi do dokonania koniecznych inwestycji pozwalających na korzystanie z jego mienia w sposób należyty i nie stanowiący zagrożenia dla życia jego lub jego bliskich, a także mienia. Dodatkowo wskazać trzeba, iż prawo własności jest skuteczne erga omnes -obowiązkiem innych podmiotów jest nienaruszanie przysługującego właścicielowi prawa. Podobnie chronione jest prawo własności na gruncie publicznoprawnym. Ingerencja ustawodawcza w prawo Własności musi odpowiadać warunkom konstytucyjnym, a organy administracji nie mogą ograniczać praw właściciela bez stosownej podstawy prawnej. Art. 140 kc nie podaje wyczerpującego katalogu uprawnień właściciela, ale wskazuje na dwa uprawnienia zasadnicze - do korzystania z rzeczy oraz rozporządzania nią. Zarówno z punktu widzenia ochrony konstytucyjnej, jak i cywilnoprawnej, prawo właściciela do zagospodarowania, w tym zabudowy nieruchomości, jest elementem prawa własności, które podlega stosownej, ochronie gwarantowanej przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji zakaz wydany w drodze rozporządzenia nie może ograniczać praw właściciela do dysponowania obiektem budowlanym, a działanie organów niniejszego postępowania należy zakwalifikować jako niezgodne z prawem. Jednocześnie skarżący podniósł, iż organ w uzasadnieniu postanowienia, wskazał, że mowa jest o nowej zabudowie, gdyż inwestor występuje z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, które to określenie zawiera błąd co do stanu faktycznego sprawy, a ponadto sugeruje podstępne działanie inwestora. Brak jest bowiem związku pomiędzy nową zabudową a występowaniem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Otóż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy jest wymagane przy zmianie zagospodarowania terenu, a także zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W konsekwencji występowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może mieć rozległy szereg innych przyczyn i niewątpliwie nie może być użyte na poparcie z góry założonego twierdzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zw. w dalszej części p.p.s.a), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Sygn. akt IV SA/Wa 1744/11 Badając legalność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2011r. w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym konieczność stwierdzenia ich nieważności z innych przyczyn niż wskazano w skardze. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscu istniejącego budynku mieszkalnego przy budynku istniejącego młyna położonego na działce o nr ewid. gruntów [...] w obrębie D., gm. K., w związku z jego położeniem na obszarze [...] Parku Krajobrazowego oraz w obszarze Natura 2000 specjalnej ochrony ptaków- D. (kod PLB [...]) utworzonego na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. Urz. Nr 229, poz. 2313 ze zm.) oraz projektowanego obszaru Natura 2000 O. (PLH[...]). Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję wydaję się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 64 ust. 1 w/w ustawy przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Artykuł 53 ust. 5 stanowi zaś, iż uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż planowana inwestycja z uwagi na jej położenie w granicach [..]. Parku Krajobrazowego oraz w obszarze Natura 2000 specjalnej ochrony ptaków- D. (kod PLB [...]) utworzonego na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. Urz. Nr 229, poz. 2313 ze zm.) oraz projektowanego obszaru Natura 2000 O. (PLH[...]), wymagała uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 29 grudnia 2010 r., Wójt Gminy K. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie Sygn. akt IV SA/Wa 1744/11 projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek ten wpłynął do organu uzgadniającego w dnu 3 stycznia 2011r.. Tym samym dwutygodniowy termin na dokonanie uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] upływał w dniu 17 stycznia 2011r. Organ wydał zaś rozstrzygnięcie w dniu 20 stycznia 2011r. a więc po upływnie ustawowego terminu zakreślonego dla tegoż organu na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Mając zaś na uwadze, iż wraz z upływem powyższego terminu uzgodnienie należało uznać za dokonane, rozstrzygnięcia jakie zapadły po tej dacie wydane zostały z naruszeniem art.53 ust. 5 w zw. z art 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotyczą one bowiem sprawy, która z mocy prawa zakończyła się już wydaniem pozytywnego uzgodnienia, co z kolei stanowi podstawę do stwierdzenia ich nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt3k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 2 ustawy p.p.s.a stwierdził nieważność zarówno zaskarżonego w sprawie postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jak również utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia wydano w oparciu o art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy p.p.s.a.