IV SA/Wa 1744/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2018 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ" lub "Główny Inspektor") z [...] kwietnia 2017r., znak: [...] (dalej "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Główny Inspektor, po rozpatrzeniu odwołania T. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" T. G., [...] (zwanego dalej "skarżącym" lub "Stroną"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "WIOŚ" lub "Wojewódzki Inspektor") z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], wymierzającą skarżącemu karę pieniężną w wysokości 50.000 zł, jako odbiorcy odpadu o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...] o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...], przywiezionego nielegalnie z [...] do Polski, tj. bez dokonania zgłoszenia. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] pismem z 21 lipca 2008 r. zawiadomił Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o przedstawieniu do odprawy celnej używanego, uszkodzonego samochodu osobowego marki [...] (o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...]), stanowiącego odpad w myśl art. 3 ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.; dalej: "u.o.p." lub "ustawa o odpadach"). Na podstawie ww. zawiadomienia w dniu 24 lipca 2008 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w związku z dokonaniem nielegalnego wwozu do Polski odpadu w postaci ww. uszkodzonego pojazdu. Decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2010 r. nałożono na odbiorcę odpadu obowiązek przekazania odpadu w postaci uszkodzonego pojazdu marki: [...] o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...], do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu. Główny Inspektor po rozpoznaniu wniosku Strony z 27 kwietnia 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2010 r., nie uwzględnił zarzutów Strony i decyzją znak: [...] z [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1454/15) oddalił skargę na wskazaną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2015 r. Wskazany wyrok WSA w Warszawie jest prawomocny. T. G. w dniu 11 sierpnia 2016 r. przekazał do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kopię zaświadczenia o demontażu pojazdu Nr [...], zgodnie z którym w dniu 20 maja 2016 r. odpad w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...] został prawidłowo zagospodarowany przez Stronę. II.2. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] grudnia 2016 r. wymierzył karę pieniężną w wysokości 50.000 zł skarżącemu, będącemu odbiorcą odpadu o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...], przywiezionego nielegalnie z [...] do [...], tj. bez dokonania zgłoszenia, wymaganego przepisami rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. WE L 190 z 12 lipca 2006 ze zm., dalej "rozporządzenie (WE) nr 1013/2006"). Jako podstawę wydania ww. decyzji organ powołał m. in. art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2015 r., poz. 1048, dalej "u.m.p.o." lub "Ustawa") oraz art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. II.3. Odwołanie od decyzji WIOŚ z [...] grudnia 2016 r. wniósł skarżący, zarzucając w szczególności błędną kwalifikację przedmiotowego uszkodzonego pojazdu jako odpadku. II.4. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. GIOŚ stwierdził że zgodnie z art. 32 ust. 1 u.m.p.o. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50.000 zł do 300.000 zł. Organ zauważył, że decyzja z art. 32 ust. 1 u.m.p.o. pozostaje w związku z decyzją wydawaną na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 2 u.m.p.o., która ma dla niej charakter prejudycjalny. Zgodnie z ww. przepisem w przypadku stwierdzenia nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów albo na podstawie powiadomienia o nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w trybie art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne i wzywa odbiorcę odpadów - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi odbiorca odpadów - w drodze postanowienia, do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006, określając termin realizacji działań wynikających z tych procedur, nie dłuższy niż 30 dni. Według art. 26 pkt 3 u.m.p.o., po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu, o którym mowa w art. 25 ust. 1 u.m.p.o., Główny Inspektor Ochrony Środowiska, w drodze decyzji, określa sposób gospodarowania tymi odpadami na terenie kraju - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi odbiorca odpadów sprowadzonych nielegalnie na teren kraju. Postępowanie dotyczące określenia sposobu gospodarowania odpadu o kodzie 16 01 04* w postaci pojazdu marki [...] zostało rozstrzygnięte co do istoty ostateczną decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2010 r., znak: [...]. T. G. wykonał obowiązek przekazania do demontażu odpadu objętego ww. decyzją, na dowód czego w dniu 11 sierpnia 2016 r. przekazał do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kopię zaświadczenia o demontażu pojazdu. Z uwagi na powyższe, należało stwierdzić, że obowiązek nałożony na skarżącego, został wykonany, a postępowanie prowadzone przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie zagospodarowania odpadów w postaci ww. pojazdów - zostało zakończone. Wskazana decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jest ostateczna i w żadnym trybie nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Tym samy, stwierdzić należy, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lutego 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przekazania odpadów - ostatecznie rozstrzygnął, że uszkodzony pojazd marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...], stanowił odpad o kodzie 16 01 04*, którego przemieszczenie wymagało zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych organów. Jak wyżej wskazano, decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska posiada charakter prejudycjalny dla postępowania [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 32 ust. 1 u.m.p.o. Przepisy art. 25 ust. 1 pkt 2 i art. 32 ust. 1 u.m.p.o. pozostają ze sobą w związku w tym znaczeniu, że posługują się równoważnymi pojęciami, odnoszącymi się do takich samych stanów faktycznych - odbiorców odpadów przywiezionych (przemieszczonych) nielegalnie. Przewidują jednakże różne, niezależne od siebie skutki ich zastosowania. Wobec powyższego, organy orzekając na podstawie art. 32 ust. 1 u.m.p.o. nie mogą weryfikować ustaleń faktycznych, uzasadniających nałożenie na skarżącego obowiązków przewidzianych w art. 25 ust. 1 pkt 2 lub art. 26 ust. 2 ustawy, ponieważ prowadziłoby to w istocie do zakwestionowania prawomocnego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie wskazanych przepisów ustawy. Skoro zatem kwestia dotycząca uznania spornego pojazdu za odpad, zaś skarżącego za odbiorcę ww. odpadu - została rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją, rola organów orzekających w niniejszym postępowaniu sprowadzała się de facto do nałożenia kary pieniężnej na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia. Przepis art. 32 ust. 1 u.m.p.o. nie jest przepisem uznaniowym, wobec tego w przypadku wypełnienia dyspozycji tego przepisu organ jest obowiązany nałożyć karę. Organ wskazał, że według art. 34 u.m.p.o., przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 32 i 33, należy uwzględnić w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady, oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia nr 1013/2006. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że przy ustalaniu wysokości kary uwzględniono fakt, że skarżący jest odbiorcą jednej sztuki odpadu o kodzie 16 01 04*, nielegalnie przemieszczonego na terytorium RP, jak również wskazano na brak dowodów na powstanie zagrożeń dla ludzi i środowiska. Organ I instancji wziął także pod uwagę brak wcześniejszych naruszeń przepisów z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów przez skarżącego. Kara pieniężna nałożona w najmniejszej możliwej ustawowo wysokości, nie jest dla skarżącego krzywdząca. Należy mieć bowiem na uwadze, że w związku z nielegalnym przemieszczeniem (bez dokonania zgłoszenia) już jednej sztuki odpadu, nakładana jest obligatoryjnie ww. kara pieniężna. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji stanął na stanowisku, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska prawidłowo wyjaśnił stan faktyczny w sprawie, dokonał oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego i wyczerpująco wyjaśnił, z jakich przyczyn pojazd stanowiły nielegalnie przemieszczony odpad, którego skarżący był odbiorcą. III.1. Z powyższą decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie zgodził się skarżący, który w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: (i) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego, dotyczącego rzekomego nielegalnego przywiezienia pojazdu marki [...] z [...] do [...], tj. bez dokonania zgłoszenia; (ii) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 32 ust. 1 u.m.p.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie ze względu na błędne uznanie, że skarżący dokonał nielegalnego przywozu odpadu w postaci ww. pojazdu, a w konsekwencji tego nałożenie na niego administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 50 000 zł. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał dotychczasową argumentację i wskazał, że w toku postępowania błędnie ustalono, że dokonał nielegalnego przywozu odpadu w postaci pojazdu wymienionego w sentencji decyzji. W sprawie w ogóle nie wzięto pod uwagę, że ocena techniczna [...] z dnia 14 lipca 2008 r., sporządzona przez mgr. inż. J. G. była niepełna i sprzeczna sama w sobie. Wskazał także, że według niego pojazd marki [...] nie był odpadem. Skarżący podkreślił, że istotą deliktu z art. 32 ust. 1 u.m.p.o. jest nielegalny przywóz odpadów bez dokonania zgłoszenia wymaganego przez rozporządzenie 1013/2006, a odpowiedzialność ponosi odbiorca odpadów sprowadzonych nielegalnie, zdefiniowany w art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Skarżący zarzucił, że skoro we wcześniejszych postępowaniach nie udowodniono mu winy, że nie dokonał zgłoszenia towaru, jako jego odbiorca, a ponadto, że pozostawał w przekonaniu, iż towar ten nie jest odpadem, to nie może mieć zastosowania ww. przepis prawa, a w konsekwencji - nałożona na niego kara administracyjna. III.2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddalaniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2.1. Podstawą wymierzenia skrzącemu kwestionowanej kary pieniężnej w kwocie 50 000 zł był art. 32 ust. 1 Ustawy. Zgodnie z tym przepisem, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50 000 do 300 000 zł. Należy już na wstępie podkreślić, że Ustawa określa postępowanie i organy właściwe do wykonania zadań z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów wynikających z rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 oraz kary pieniężne za naruszanie obowiązków w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów (art. 1 tej ustawy). Rozporządzenie to, jak każde rozporządzenie unijne, obowiązuje bezpośrednio we wszystkim państwach członkowskich Unii Europejskiej. Ustawa wprowadza natomiast rozwiązania organizacyjne służące realizacji rozporządzenia 1013/2006 oraz sankcje prawne za naruszenie postanowień tego rozporządzenia (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 308/15, CBOSA). Postanowienia Ustawy winny być zatem interpretowane z uwzględnieniem postanowień Rozporządzenia 1013/2006 oraz celu tego aktu prawa unijnego. Zgodnie z motywem 1 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, głównym i najważniejszym jego celem jest ochrona środowiska, a jego wpływ na handel międzynarodowy ma jedynie uboczny charakter. Jeżeli chodzi o kary wymierzane za naruszenie rozporządzenia, to państwa członkowskie mają je obowiązek wprowadzić do porządku krajowego. Kary te powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające (art. 50 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. IV.2.2. W sprawie niniejszej trzeba podkreślić, że zagadnienie, czy przedmiotowy uszkodzony pojazd marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...], stanowił odpad o kodzie 16 01 04*, którego przemieszczenie wymagało zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych organów, zostało rozstrzygnięte już ostateczną decyzją GIOŚ z [...] lutego 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przekazania odpadów. Podzielić należy pogląd, że w świetle zasady związania innych organów decyzją ostateczną (art. 16 k.p.a.), w postępowaniu o wymierzenie kary odbiorcy odpadu (art. 32 ust. 1 Ustawy) nie jest możliwe podważanie ustaleń co do kwalifikacji danego uszkodzonego pojazdu jako odpadu oraz faktu jego nielegalnego przemieszczania (w rozumieniu art. 2 pkt 35 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, poczynionych w ostatecznej decyzji określającej sposób zagospodarowania tego odpadu na terenie kraju (por. np. dwa wyroki NSA z 15 lutego 2017 r. w sprawach II OSK 1396/15 oraz II OSK 1620/15). Na gruncie niniejszej sprawy należy dodatkowo wskazać na prawomocny wyrok WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 1454/15 oddalający skargę T. G. na powołaną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przekazania odpadów. Sąd przesądził wówczas, że sporny uszkodzony pojazd marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...] stanowił odpad sprowadzony nielegalnie (tj. bez dokonania zgłoszenia) ze [...] na terytorium [...]. Zbędne jest powtarzanie w tym miejscu obszernych wywodów zawartych w tym wyroku (znanych stronie i organowi; orzeczenie to jest publikowane w ogólnodostępnej bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w tym tych dotyczących definicji pojęcia odpadu oraz jej odniesienia do przedmiotowego uszkodzonego pojazdu marki [...]. Sąd orzekając w niniejszej sprawie jest bowiem związany tym prawomocnym wyrokiem na mocy art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota prawomocności materialnej orzeczenia dotyczy skutków rozstrzygnięcia ze względu na treść zawartą w orzeczeniu sądowym. Ratio legis przepisu art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca określona w tym przepisie oznacza, że wskazane tam podmioty muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Skutkiem zaś zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana (por. np. wyrok NSA z 20 października 2016 r., II GSK 262/15, CBOSA). Zasada prawomocności materialnej orzeczeń sądowych ma silne oparcie w konstytucyjnej zasadzie pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP), a także jest jedną z gwarancji, tak ważnej dla zachowania demokratycznego porządku prawnego, powagi orzeczeń sądowych. Reasumując, na gruncie niniejszej sprawy zarówno GIOŚ, jaki i Sąd zobligowane były przyjąć, że przedmiotowy uszkodzony pojazd marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...] jest odpadem sprowadzonym nielegalnie (tj. bez dokonania zgłoszenia) z [...] do [...]. Z kolei trzecia z przesłanek odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 32 ust. 1 Ustawy, to jest status skarżącego jako odbiorcy odpadu, był w niniejszej sprawie niesporny, a nadto również ta przesłanka została przesądzona w sprawie IV SA/Wa 1454/15. Reasumując, w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki odpowiedzialności określone w art. 32 ust. 1 Ustawy. Należy przy tym podkreślić, że przedmiotowa kara jest nakładana obligatoryjnie (verba legis: "Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na odbiorcę") i organy nie mają tu luzu decyzyjnego. Z kolei jeżeli chodzi o wysokość kary, to została ona wymierzona w najniższej dopuszczalnej wysokości. IV.2.3. Bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące rzekomego braku winy skarżącego, mającego polegać na tym, że skarżący nie był świadomy, że przedmiotowy pojazd jest odpadem w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Otóż zasadą jest, że odpowiedzialność administracyjna, inaczej niż karna i cywilna, jest odpowiedzialnością obiektywną, tj. niezależną od winy sprawcy. W art. 32 ust. 1 Ustawy nie wprowadzono wyjątku od tej zasady. Przeciwko przyjęciu przesłanki winy przemawia również prewencyjny charakter przedmiotowej kary. W skrócie, nielegalne sprowadzanie odpadów na terytorium Polski nie może się opłacać. Pogląd o obiektywnym charakterze odpowiedzialności odbiorcy odpadów na gruncie art. 32 ust. 1 Ustawy NSA zaprezentował m. in. w wyrokach z 19 września 2014 r. (II OSK 612/13) oraz z 14 marca 2017 r. (II OSK 1697/15 i II OSK 1694/15) i Sąd w niniejszym składzie podziela wskazaną tam argumentację. IV.3. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.