IV SA/Wa 1745/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2016 r. sprawy ze skargi N. sp. z o. o. z siedzibą w M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz N. sp. z o. o. z siedzibą w M. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu zażalenia [...] z siedzibą w [...] (dalej również jako: "Stowarzyszenie") na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i orzekło o dopuszczeniu Stowarzyszenia do przedmiotowego postępowania. Stan sprawy przedstawiał się następująco: [...] z siedzibą w [...] wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. zwróciło się do Wójta Gminy [...] o dopuszczenie go do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rekultywacji z wykorzystaniem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości [...], Gmina [...], powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353), dalej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W odpowiedzi na wezwanie Wójta Gminy [...] o wykazanie interesu społecznego do występowania w niniejszym postępowaniu, Stowarzyszenie w piśmie z dnia 15 marca 2016 r. podniosło, że interes prawny wyraża się przede wszystkim w konieczności objęcia przedmiotowego postępowania szczególnym nadzorem społecznym, gdyż znane są przypadki gdy Wójt prowadząc postępowania administracyjne z wniosku [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) podejmował rozstrzygnięcia w sprzeczności ze stanowiskami organów uzgadniających (Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]), co do konieczności przeprowadzenia oddziaływania inwestycji na środowisko oraz w sprzeczności z przepisami prawa, co w konsekwencji prowadziło do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. W załączeniu Stowarzyszenie przekazało pismo mieszkańców gminy [...] (z 49 podpisami), w którym wyrażono zaniepokojenie w związku z realizacją planowanej inwestycji oraz poparto działania [...] jak i [...] z siedzibą w [...] w zakresie kontroli przebiegu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Wójt Gminy [...] odmówił Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu. W pierwszej kolejności organ pierwszej instancji uznał, że wniosek Stowarzyszenia winien być rozpatrzony w oparciu o art. 31 § 1 Kpa, nie zaś art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ponieważ na tym etapie postępowania ustawodawca nie przewidział wymogu udziału społeczeństwa. W ocenie Wójta Gminy [...] w przypadku Stowarzyszenia spełniona jest jedna z przesłanek przewidzianych w art. 31 § 1 pkt 2 Kpa, dopuszczenie Stowarzyszenia jest uzasadnione jego celami statutowymi, natomiast Stowarzyszenie nie udowodniło istnienia interesu społecznego, co jest koniecznym warunkiem uwzględnienia wniosku. Stowarzyszenie wniosło zażalenie na powyższe postanowienie, podnosząc tożsame argumenty jak w piśmie z dnia 15 marca 2016 r. SKO rozpatrując zażalenie w powołanym na wstępie postanowieniu z dnia [...] maja 2016 r. zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie wniosek Stowarzyszenia powinien być rozpatrywany w oparciu o przepisy Kpa, nie zaś ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Podniosło również, że nie ma sporu co do ziszczenia się pierwszej z przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 pkt 2 Kpa, tj. że zakres działania Stowarzyszenia uzasadnia udział tej organizacji w przedmiotowym postępowaniu, co potwierdza analiza statutu. Za nieuzasadnione zaś SKO uznało przyjęcie przez Wójta Gminy [...], że Stowarzyszenie nie wykazało drugiej przesłanki warunkującej dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a mianowicie interesu społecznego. SKO podniosło, że w ocenie Wójta fakt, że Stowarzyszenie interesuje się jedynie postępowaniami gdzie inwestorem jest [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...], świadczy o tym, że jego działania są ukierunkowane na zaspokojenie partykularnych interesów członków tego Stowarzyszenia, nie zaś interesu społecznego, co tym bardziej przemawia za odmową dopuszczenia go do udziału w postępowaniu. SKO nie zgodziło się z takim stanowiskiem organu pierwszej instancji podnosząc, że sam fakt, iż Stowarzyszenie interesuje się w sposób szczególny postępowaniami administracyjnymi w udziałem firmy [...], nie przesądza ani o zaspokajaniu partykularnych interesów jego członków, ani o braku posiadania interesu społecznego. Zdaniem organu odwoławczego, może to być powodowane wieloma względami, jak chociażby specyfiką inwestycji przez niego podejmowanych. SKO nie zgodziło się z oceną braku wykazania przez Stowarzyszenie interesu społecznego. Organ odwoławczy podniósł, że po pierwsze, Stowarzyszenie w piśmie z dnia 15 marca 2016 r. jak i w zażaleniu przytacza szereg okoliczności, które wskazują potrzebę społecznej kontroli przeprowadzonego przez Wójta postępowania właśnie z wniosku tego konkretnego inwestora. SKO odmiennie oceniło także kopię pisma mieszkańców gminy załączonego do pisma Stowarzyszenia z 15 marca 2016 r., wskazując, że treść tego pisma wskazuje na zainteresowanie części mieszkańców Gminy realizacją inwestycji i jej wpływem na ich zdrowie a także podkreślając poparcie dla działań społecznych, które mają na celu ochronę środowiska i przeciwdziałanie jego pogarszaniu. Podsumowując SKO stwierdziło, że analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że przesłanki dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony zostały spełnione. [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej również jako skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie przepisów postepowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: - art. 31 § 1 Kpa poprzez błędne uznanie, że dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału uzasadnione jest celem statutowym, jak również że za dopuszczeniem przemawia interes społeczny, oraz poprzez błędne przyjęcie, że na organie spoczywa ciężar zbadania istnienia przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu, - art. 77 w zw. z 7 oraz w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa – poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności pism złożonych przez Stowarzyszenie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że Stowarzyszenie skonkretyzowało interes społeczny odpowiadający jednocześnie celom statutowym Stowarzyszenia, w odniesieniu do przedmiotu niniejszego postępowania poprzez spełnienie przesłanek przemawiających za udziałem w postępowaniu, - art. 138 § 1 pkt 1 Kpa polegające na jego niezastosowaniu, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było prawidłowe i w pełni odpowiadające prawu. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżąca zakwestionowała ocenę organów obydwu instancji, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawia cel statutowy. Skarżąca przytaczając cele Stowarzyszenia zawarte w statucie, wskazała następnie, że Stowarzyszenie zarzuca Wójtowi Gminy [...] podejmowanie działań niezgodnych z prawem, mimo że - jak wynika z celów statutowych – nie specjalizuje się w zagadnieniach prawnych, tylko w szeroko pojętych, bliżej nieokreślonych zagadnieniach środowiskowych. Zdaniem skarżącej ogólnikowość zgłoszonego przez Stowarzyszenie żądania nie wskazuje jednoznacznie na związek pomiędzy celami Stowarzyszenia, a przedmiotem postępowania. Skarżąca podniosła, że uzasadnienie postanowienia SKO zawiera obszerne wywody teoretyczne i jedno dość lakoniczne stwierdzenie odnoszące się do meritum sprawy ("istnienie szeregu okoliczności, które wskazują na potrzebę społecznej kontroli prowadzonego postępowania"), co prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy w istocie nie wypełnił obowiązku zbadania przesłanek dopuszczenia organizacji do udziału w przedmiotowym postępowaniu. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie wskazane w niej zarzuty są trafne. W rozpatrywanej sprawie [...] z siedzibą w [...] złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rekultywacji z wykorzystaniem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości [...]. Stowarzyszenie jako podstawę swojego żądania wskazało art. 31 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że w niniejszej sprawie udział organizacji powinien być rozpatrywany w oparciu o kryteria wynikające z art. 31 §1 pkt 2 Kpa, a nie art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Ostatni ze wskazanych przepisów stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia takiego postępowania. Na obecnym etapie postępowania, nie jest prowadzona ocena oddziaływania na środowisko, w związku z tym nie jest wymagany udział społeczeństwa, co byłoby przesłanką uczestnictwa w nim Stowarzyszenia. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organizacja społeczna może występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1). Podkreślić należy, że obie wymienione powyżej przesłanki, muszą być spełnione równocześnie. W kontrolowanej sprawie wymagało więc ustalenia, czy Stowarzyszenie spełnia wymienione wyżej warunki, od których ustawodawca uzależnia możliwość udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby. Określenie "cel statutowy" organizacji społecznej oznacza, że sprawa, w której organizacja społeczna żąda dopuszczania jej do udziału w postępowaniu - dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub w innym, pełniącym podobną do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Cel statutowy organizacji powinien więc obejmować sprawy stanowiące przedmiot postępowania i powinien być powiązany faktycznie i prawnie z tym postępowaniem (wyrok WSA w Warszawie z 2 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2275/06). Odnosząc wskazaną wyżej przesłankę i sposób jej rozumienia do kontrolowanej sprawy wskazać należy, że nie było w sprawie przedmiotem kontrowersji stanowisko orzekających w sprawie organów uznające, że cele statutowe Stowarzyszenia uzasadniają jego udział w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rekultywacji z wykorzystaniem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości [...], Gmina [...]. Powyższe stanowisko i ocenę organów, sąd podziela. W § 7 regulaminu Stowarzyszenia wskazano, że celem działania Stowarzyszenia jest m. in. działanie na rzecz ochrony środowiska (lit. a), przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogących pogorszyć stan środowiska (lit. e), działanie na rzecz społeczności związanej z lokalnym środowiskiem (lit. f). Ponadto Stowarzyszenie realizuje swoje cele statutowe m. in. poprzez występowanie na prawach strony reprezentującej interes społeczny oraz interes prawny uzasadniony celami statutowymi w postępowaniach administracyjnych, procedurach związanych z uchwalaniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, postępowaniach sądowych związanych z naruszeniem zasad ochrony środowiska i dóbr kultury, procesach inwestycyjnych, procedurach planistycznych. Natomiast przedmiotowe postępowanie, do którego dopuszczenia domaga się Stowarzyszenie prowadzone jest – jak już wyżej wskazano w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rekultywacji z wykorzystaniem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Przedsięwzięcie to jest zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). W tej sytuacji konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia (art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że udział Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej, jest uzasadniony jego celami statutowymi, w szczególności wskazanymi wyżej – określonymi w § 7 lit. a i lit e regulaminu. Dlatego też zarzut skargi dotyczący błędnego uznania przez organ odwoławczy, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia w postępowaniu przemawiają jego cele statutowe, nie zasługuje na uwzględnienie. Natomiast za uzasadnione uznał Sąd zarzuty skargi, że organ odwoławczy nie wypełnił w sposób prawidłowy obowiązku zbadania przesłanki istnienia interesu społecznego, przemawiającego za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Należy przy tym podkreślić, że skoro organ pierwszej instancji odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, a organ odwoławczy uchylił to orzeczenie i jednocześnie rozstrzygnął o dopuszczeniu organizacji do postępowania, to w uzasadnieniu postanowienia powinien wnikliwie i dokładnie umotywować swoje rozstrzygnięcie. Niewystarczające jest szerokie powoływanie się na abstrakcyjne poglądy wyrażane w tej kwestii w orzecznictwie i doktrynie bez jednoczesnego wnikliwego przeanalizowania kwestii istnienia/nieistnienia interesu społecznego konkretnego stowarzyszenia w konkretnym postępowaniu. SKO wskazało jedynie, że Stowarzyszenie w toku postępowania "przytacza szereg okoliczności, które wskazują na potrzebę społecznej kontroli prowadzonego przez Wójta postępowania i to właśnie z wniosku tego konkretnego inwestora". Organ odwoławczy wskazał także, że odmiennie ocenia kopię pisma Stowarzyszenia z dnia 15 marca 2016 r., którego treść wskazuje na zainteresowanie części mieszkańców Gminy realizacją planowanej inwestycji i jej wpływem na ich zdrowie oraz na popieranie przez mieszkańców działań Stowarzyszenia w zakresie ochrony środowiska. W ocenie Sądu słusznie zarzucono w skardze, że uzasadnienie istnienia przesłanki interesu społecznego, przemawiającego za dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania, zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest lakoniczne, nie spełniające wymogów uzasadnienia rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Należy bowiem podkreślić, że prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym obwarowane zostało dwiema przesłankami. O ile kwestia spełnienia wymogów statutowych stowarzyszenia nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia wykazania istnienia interesu społecznego, który przemawia za udziałem tej właśnie organizacji społecznej wymaga wyjaśnienia i przekonania stron postępowania o celowości aktywności na prawach strony organizacji społecznej. Udział bowiem organizacji należy uznać za wyjątek, zasadą jest bowiem udział jedynie stron legitymujących się interesem prawnym. Wejście natomiast organizacji społecznej do udziału w postępowaniu oznacza, że ma ona analogiczne uprawnienia jak sama strona. Zatem w sposób wyczerpujący i konkretny organ ma obowiązek wykazać jakimi względami się kierował dopuszczając organizację. Temu zaś służy prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Jest ono istotnym składnikiem prawidłowo wydanego rozstrzygnięcia. Powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Właśnie uzasadnienie decyzji stanowi odzwierciedlenie oceny materiału dowodowego, na podstawie którego są formułowane konkretne wnioski. Precyzyjne wskazanie w uzasadnieniu przesłanek, jakimi kierował się organ administracji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia jest warunkiem uznania decyzji za niewadliwą w kontekście oceny jej legalności. Rolą sądu administracyjnego nie jest bowiem dokonywanie w znacznym zakresie samodzielnej oceny istotnego w sprawie materiału dowodowego, jako przemawiającego za trafnością zaskarżonego orzeczenia, o ile nie uczynił tego organ orzekający w sprawie, a co musiałoby znaleźć wyraz w uzasadnieniu. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 Kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, tj. art. 107 § 3 i 11 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ drugiej instancji w sposób nieprzekonujący uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie stwierdzenie powyższego uchybienia powoduje, że ocena czy organ odwoławczy błędnie uznał, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny jest przedwczesna. Odniesienie się do takiego zarzutu byłoby możliwe w przypadku uzasadnienia stanowiska organu zgodnie z przepisami art. 107 § 3 i art. 11 Kpa, co – jak wyżej wywiedziono – w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło. Z tym samych przyczyn przedwczesne jest wypowiadanie się co do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Wobec powyższego na podstawie art. 119 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wyżej powołanej ustawy i §14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Na koszty postępowania w łącznej kwocie 597 zł składają się: wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, wpis od skargi w kwocie 100 zł. Ponownie rozpatrując sprawę SKO powinno zastosować się do wszystkich wytycznych zawartych w uzasadnieniu, w szczególności szczegółowo przeanalizować kwestię, czy interes społeczny przemawia za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu. Zarówno dokonana analiza tego zagadnienia jak i wnioski z niej wynikające powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.