IV SA/Wa 1748/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skarg J. R. i G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - oddala skargi - IV SA/Wa 1748/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Wójt Gminy W., po rozpoznaniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 lipca 2006 r., określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy Z. w ciągu drogi krajowej nr [...], realizowanego na terenie gmin R. i W. w woj. [...]. W decyzji zawarto m. in. wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, ograniczenia transgranicznego oddziaływania na środowisko. Nałożono także obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej, o której mowa w art. 56 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.: Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150), zwanej dalej "ustawą". Organ wskazał, iż o wszczęciu postępowania zawiadomione zostały strony poprzez obwieszczenie zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a."., a także po przedłożeniu przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu na środowisko Wójt Gminy W. zapewnił udział społeczeństwa w postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Społeczeństwo zostało zawiadomione poprzez obwieszczenie o umieszczeniu wniosku o wydanie decyzji wraz z raportem oddziaływania na środowisko - w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie. Obwieszczenie zostało umieszczone na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy w W., Urzędu Gminy w R., Urzędu Miasta Z., na tablicach ogłoszeń w sołectwach gm. W. oraz na stronie internetowej gm. W. Stosownie do wymagań art. 48 ust. 2 pkt 1 oraz art. 57 ustawy Wójt Gminy W. wystąpił do Starosty Z. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, których dokonano pod określonymi w nich warunkami odpowiednio w dniu [...] marca 2007 r. i w dniu [...] marca 2007 r. Pierwsze z powyższych postanowień (z dnia [...] marca 2007 r.) zwierało m. in. wymagania dotyczące zastosowania zabezpieczeń przed nadmiernym hałasem w postaci ekranów oraz dla ochrony powietrza i gleb przed zanieczyszczeniem w formie wydzielonych izolacyjnych pasów zieleni w terenie otwartym. Na podstawie wydanych przez organy uzgadniające postanowień Wójt Gminy W. w dniu [...] sierpnia 2007 r. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, która po wniesieniu odwołań przez S. H. i wnioskodawcę została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2008 r. Organ podniósł, iż ogłosił decyzję SKO przez obwieszczenie zgodnie z art. 49 k. p. a. w zw. z art. 46a ust. 5 ustawy. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organ obwieszczeniem z dnia 16 kwietnia 2008 r., przed wydaniem decyzji, ogłosił o zebraniu materiałów dowodowych. W dniu 15 kwietnia 2008 r. i w dniu następnym wpłynęły pisma J. K. i J. K. - właścicieli działki nr ew. [...] położonej w miejscowości D. w gm. W. oraz T. K. i W. K. - właścicieli działki nr ew. [...] położonej w miejscowości D. w gm. W., określone przez wnioskodawców jako "odwołanie od decyzji środowiskowej w sprawie przebiegu obwodnicy miasta Z.". W pismach tych wyrazili swój sprzeciw wobec aktualnie ustalonego przebiegu obwodnicy Z. Działki zostały nabyte przez aktualnych właścicieli z zamiarem budowy domów mieszkalnych w zacisznej leśnej okolicy z dala od miejskiego zgiełku. Budowa obwodnicy w odległości od działek 50 m i 30 m sprawi, iż znacznie wzrośnie tam natężenie hałasu oraz skażenie środowiska, a w związku z tym atrakcyjność działek znacznie spadła. Wnioskujący stwierdzili, iż położenie obwodnicy nie podlegało konsultacjom społecznym z właścicielami okolicznych działek, nie zaproponowano im innych rozwiązań, ani nie okazano wpływu, jaki budowa obwodnicy będzie miała na warunki zamieszkiwania w tych okolicach. Żądali przedstawienia ekspertyzy o tym, jaki wpływ na środowisko w rejonie ich działek będzie miała budowa obwodnicy. Wnoszący pisma zwrócili się z wnioskiem o zamianę przedmiotowych dwóch działek na działki o zbliżonej wielkości, w okolicach leśnych, w sąsiedztwie innych dziatek budowlanych, na terenie gminy lub powiatu w podobnej odległości od miasta Z., w miejscu oddalonym od obwodnicy. Wójt Gminy w W. odniósł się do kierowanych postulatów informując, że wniesienie odwołania jest przedwczesne, gdyż ponowna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy W. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie została jeszcze wydana. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał ponadto, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie ochrony środowiska dla inwestycji został opracowany raport o oddziaływaniu na środowisko zobowiązujący inwestora do wykonania koniecznych zabezpieczeń dla środowiska w rejonie oddziaływania inwestycji. Za bezzasadny uznano zarzut braku konsultacji z właścicielami okolicznych działek przebiegu obwodnicy, bowiem zgodnie z art. 46a ust. 5 ustawy, jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k. p. a. stanowiący, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W realizowanym postępowaniu przepis ten został spełniony poprzez publikację stosownych obwieszczeń Wójta Gminy W. Organ wskazał, iż obecny przebieg obwodnicy jest wariantem optymalnym, wypracowanym przez przedstawicieli inwestora, projektantów, mieszkańców terenów, przez które planowany jest przebieg obwodnicy i władz samorządowych, uwzględniającym możliwe do spełnienia postulaty zainteresowanych stron. Prace projektowe trwały od 2000 r. Obecna trasa została wybrana jako najbardziej korzystna spośród kilku wariantów. Wypracowany przebieg obwodnicy został wprowadzony do planu miejscowego gminy R. Żądanie wykonania dodatkowej ekspertyzy jest niezasadne, gdyż nie zawiera żadnych merytorycznych zarzutów wobec wykonanego raportu. W ocenie organu wykonanie analizy porealizacyjnej pozwoli na faktyczną ocenę oddziaływania przyjętych rozwiązań na przyległy teren. W przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy oddziaływaniem prognozowanym na etapie projektowym a oddziaływaniem faktycznym zostaną podjęte kroki zmierzające do przyjęcia rozwiązań pozwalających na ograniczenie negatywnych skutków sąsiedztwa obwodnicy. Podjęcie zaś rozmów i działań w sprawie ewentualnej zamiany działek nie stanowi zakresu postępowania. Odwołania od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2008 r. wnieśli J. K., J. K., T. K., W. K., G. J., J. R. i R. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazano, iż stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ przytoczył treść art. 47 i art. 56 ust. 2 ustawy. W ocenie organu odwoławczego analiza treści zaskarżonej decyzji, akt postępowania poprzedzającego jej wydanie, ze szczególnym uwzględnieniem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, postanowień je uzgadniających zamierzenie oraz przytoczonych powyżej przepisów nie daje podstaw do uznania, iż w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją naruszono obowiązujące prawo, a co za tym idzie - by w sprawie niniejszej zaistniała przesłanka do uchylenia zaskarżonej decyzji lub odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Podniesiono, iż kwestie ustalenia przebiegu planowanej inwestycji oraz oceny celowości realizacji owej inwestycji wykraczają poza granice niniejszego postępowania administracyjnego. Przebieg ten ustalony został ostatecznie w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., utrzymanej w mocy decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. Zgoda właścicieli terenów sąsiadujących z terenem planowanego zamierzenia inwestycyjnego na jego realizację nie jest wymagana. Organy administracji właściwe w sprawach ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji nie są właściwe w sprawach wykupu gruntów, które - w przekonaniu ich właścicieli - w wyniku realizacji owej inwestycji strącą na wartości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu odwoławczego wnieśli G. J., J. R. G. J. wskazała, iż decyzja narusza jej interes prawny, gdyż planowane przedsięwzięcie niekorzystnie wpływa na walory użytkowe działki nr [...], której jest właścicielką, a na której nabycie inwestor nie wyraził zgody. Działka ta usytuowana jest między pasami drogowymi i w szczególny sposób będzie narażona na bardzo niekorzystne oddziaływanie na środowisko, szczególnie że jest działką rolną, produkcja w tych warunkach może być szkodliwa dla zdrowia (emisja metali ciężkich). Zwróciła uwagę, że realizacja inwestycji wiąże się z nadmierną emisją toksycznych spalin oraz hałasu, możliwością wystąpienia katastrofy drogowej z przewożącymi ładunki niebezpieczne cysternami. Przeznaczenie na inne cele, np. usługowe lub przemysłowe, zostało ograniczone brakiem zjazdów, nawet gdyby zmieniono przeznaczenie gruntów. W obecnym stanie rzeczy działka straciła wszystkie walory swojego położenia w otulinie parku krajobrazowego, stała się bezwartościowa z punktu produkcji rolnej oraz nie do wykorzystania na inne cele i powinna być w całości wykupiona przez inwestora, Miasto Z. lub Gminę W. J. R. w skardze podniósł, że decyzja jest krzywdząca dla mieszkańców północno-zachodniej części gminy, a w szczególności dla mieszkańców miejscowości G. w stopniu najwyższym narażonej na negatywne skutki wzmożonego ruchu ciężkich pojazdów samochodowych po drodze nr [...]. Choć zaskarżona decyzja bezpośrednio dotyczy jedynie obszarów, przez które ma przebiegać projektowana obwodnica, to jednak pośrednio dotyczy mieszkańców miejscowości gminy nie objętych obwodnicą, gdyż skazuje ich na poważne konsekwencje wzmożenia ruchu na drodze nr [...] i na odcinkach dojazdowych do obwodnicy. Jest to w ocenie skarżącego działanie na szkodę tych miejscowości (szczególnie miejscowości G.) z uwagi na to, że istnieją możliwości finansowe na zrealizowanie budowy obwodnicy w takiej postaci, która mogłaby objąć wspomniane miejscowości. Ponadto, wydanie zaskarżonej decyzji jest swoistym działaniem na szkodę Państwa, gdyż w najbliższym czasie planowane jest wybudowanie autostrady przebiegającej przez powiat [...], co spowoduje przeniesienie ciężkiego ruchu samochodowego na autostradę. Skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja ma służyć realizacji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., którą utrzymał w mocy Minister Transportu, a która dotyczyła przebiegu obwodnicy. Decyzja ta zdaniem skarżącego została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 10 k. p. a., gdyż większość mieszkańców G. dowiedziała się o planowanym przebiegu obwodnicy dopiero w wyniku konfliktów związanych z wydaniem decyzji środowiskowej. Podjęcie decyzji środowiskowej również nastąpiło z naruszeniem powyższych przepisów, ponieważ uwzględniało interes tylko części społeczeństwa, a skarżący nie zna należytych możliwości wypowiedzenia się społeczności np. mieszkańców G., jakie rzekomo miałyby nastąpić w tej sprawie. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja nie uwzględnia oddziaływań pośrednich przedsięwzięcia, o jakich jest mowa np. w art. 41 pkt 2 podpunkt 6 oraz w art. 47 pkt. 1 ustawy. W myśl art. 46 pkt 1b ustawy decyzję wydaje się dla całego przedsięwzięcia, a przypadku drogi jest oczywiste, że nie można uwzględniać tylko jej fragmentów, ale również drogi dojazdowe do planowanego obiektu drogowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (25 sierpnia 2008 r.). Stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 46 ust. 3 ustawy). Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest dokonanie analizy i oceny jego wpływu między innymi na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. Do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 46a ust. 4 pkt 3 ustawy). Raport jest sporządzany dla inwestycji, których oddziaływanie można uznać za negatywne. Stąd też inwestor podejmując się ich realizacji musi przedstawić warianty planowanego przedsięwzięcia w sposób zapewniający możliwość kontroli, czy proponowany wariant jest rozwiązaniem optymalnym, tj. stanowi rozwiązanie najbardziej korzystne nie tylko dla inwestora, ale przede wszystkim dla środowiska. W niniejszej sprawie raport taki został sporządzony i znajduje się w aktach sprawy. W ocenie Sądu przedstawiony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko odpowiada wymogom określonym w art. 52 ustawy. W szczególności w ramach tego opracowania przeanalizowano warianty przebiegu obwodnicy, porównujące je z obecnym przebiegiem drogi i wariantem zerowym (nie realizowania inwestycji). Analizowany raport opisuje w sposób zadowalający przewidywane oddziaływania na środowisko i sposoby mające na celu jego zminimalizowanie. Powyższe oznacza, że sporządzony raport może stanowić podstawy do wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Oznacza to, że organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k. p. a. Jeżeli chodzi o zarzuty, że nie wszyscy mieszkańcy terenów objętych przedmiotową inwestycją byli informowani o toczącym się postępowaniu podnieść należy, iż nie są one uzasadnione. W trakcie postępowania zapewniono udział stronom stosownie do art. 46a ust. 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k. p. a. Stanowi on, iż strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, a w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Takimi szczególnymi przepisami są art. 32 ust. 2-3 p. o. ś. Zgodnie z tymi przepisami organ administracji właściwy do wydania decyzji podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa, w trybie określonym w dziale V p. o. ś. (art. 32 ust. 2 p. o. ś.). Stosownie do art. 3 pkt 19 p. o. ś. przez podanie do publicznej wiadomości rozumie się ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia, a w sytuacji gdy siedziba właściwego organu mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot ogłoszenia -także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot ogłoszenia. W przypadku, o którym mowa w art. 32 ust. 2 p. o. ś., podanie do publicznej wiadomości powinno nastąpić także poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji, jeśli organ ten prowadzi taką stronę (art. 32 ust. 3 p. o. ś.). Z materiałów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że organ zachował wymogi określone w powyższych przepisach. Skarżący J. R. podniósł, iż zaskarżona decyzja ma służyć realizacji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. o ustaleniu lokalizacji obwodnicy Z., którą utrzymał w mocy Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Decyzja ta zdaniem skarżącego została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 10 k. p. a., gdyż większość mieszkańców G. dowiedziała się o planowanym przebiegu obwodnicy dopiero w wyniku konfliktów związanych z wydaniem decyzji środowiskowej. W związku z tym podnieść należy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie może już badać kwestii udziału stron w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji obwodnicy Z., ponieważ stanowiło to przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, a wydane w nim decyzje były przedmiotem kontroli sądowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2006 ., sygn. akt IV SA/Wa 1125/06 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 509/07). W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 p. p. s. a. oddalił skargę.