IV SA/Wa 1748/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 w związku z art 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.), art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, ze zm.) - po ponownym rozpatrzeniu odwołań Towarzystwa Społeczno- Kulturalnego "M.", A.K. oraz J.K. od decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, planowanej do realizacji na działkach o nr ew. [...] i [...] z obr. [...] położonych przy ul. [...] róg ul. [...] w Warszawie oraz budowie wjazdu na działce o nr ew. [...] i części działki o nr ew. [...] z obr. [...] — utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stan rozpatrywanej sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku S. Sp. z o.o., Prezydent m. W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, planowanej do realizacji na działkach o nr ew. [...] i [...] z obr. [...], położonych w Warszawie przy ul. [...] róg ul. [...] oraz budowie wjazdu na działce o nr ew. [...] i części działki o nr ew. [...] z obr. [...]. Odwołania od powyższej decyzji złożyli: Towarzystwo Społeczno-Kulturalnego "M.", A.K. oraz J.K. Po rozpatrzeniu powyższych odwołań, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyło Towarzystwo Społeczno-Kulturalnego "M.". Wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 536/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Wyrok powyższy został zaskarżony przez J.K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1140/12 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia. Sąd stwierdził, że pomimo udzielonego w sprawie przez J.K. pełnomocnictwa, Sąd pierwszej instancji nie doręczał pełnomocnikowi pism procesowych, jak również nie powiadomił pełnomocnika o terminie rozprawy. Pominięcie pełnomocnika w zawiadomieniu o rozprawie stanowiło uchybienie, prowadzące do pozbawienia strony możności obrony swych praw - co z kolei stanowiło przesłankę nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2519/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie jedna ze stron postępowania administracyjnego – J.K. ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika, który nie był zawiadamiany o czynnościach poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, ani też nie doręczono mu ww. orzeczeń. Zdaniem Sądu, oczywiste naruszenie reguł postępowania administracyjnego, przejawiające się w dokonaniu wadliwych doręczeń (uchybienie art. 40 § 1 i 2 k.p.a.) może być wyłącznie uchybieniem w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przy czym nie sposób wykluczyć, aby uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach, w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołań Towarzystwa Społeczno-Kulturalnego "M.", A.K. oraz J.K., została wydana opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ przytoczył obszerne fragmenty decyzji oraz wyroków wydanych w niniejszej sprawie. W dalszej części uzasadnienia podał, że stosownie do wskazań zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1140/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2519/13, zasadnym jest ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika J.K. w piśmie z dnia 2 stycznia 2014 r., a następnie doręczenie decyzji organu drugiej instancji również temu pełnomocnikowi. Zdaniem organu, brak jest podstaw do stwierdzenia, że dotychczas przeprowadzone przez organy obu instancji czynności w toku postępowania były nieprawidłowe lub dokonane z naruszeniem prawa. Organ wskazał, że do zarzutów podniesionych w odwołaniach Towarzystwa Społeczno-Kulturalnego "M.", A.K. oraz J.K. odniósł się w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz stanowisko to podtrzymał. Stwierdził, iż bez wątpienia pełnomocnik J.K. został pominięty w toku postępowania zakończonego powyższą decyzją, lecz było to jedyne naruszenie przepisów postępowania w niniejszej sprawie. Zdaniem organu, nie miało ono znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż kwestie ochrony terenu inwestycji i terenów z nim sąsiadujących jako obszarów podlegających ochronie konserwatorskiej, wyznaczenia granic obszaru objętego analizą urbanistyczną oraz zdefiniowania pojęcia "działki sąsiedniej" stały się przedmiotem rozważań organu w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Organ stwierdził, że pełnomocnik odwołującej nie wskazał jakiejkolwiek innej czynności, której nie mógł wykonać z powodu pominięcia go w postępowaniu, ani nie wykazał, że czynność ta wpłynęła lub choćby mogła wpłynąć na wynik sprawy. Podkreślił, iż nie kwestionuje konieczności uzgodnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego z organem właściwym w sprawach ochrony zabytków oraz zauważył jednocześnie, że uzgodnienie takie zostało dokonane. W ocenie organu okoliczność, iż odbyło się ono w trybie przewidzianym przez art. 53 ust. 5 u.p.z.p., nie może skutkować zakwestionowaniem jego prawidłowości. Milczenie organu właściwego w sprawach ochrony zabytków oznacza w tym przypadku, że organ ten zaakceptował przedłożony mu projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz stwierdził, iż organ pierwszej instancji właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy wystąpił do organu właściwego w sprawach ochrony zabytków o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej, czym wywiązał się z obowiązku nałożonego przez art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., a także z obowiązku, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podjął bowiem niezbędne, pozostające w zakresie jego kompetencji działania, mające na celu trwałe zachowanie zabytków. Organ dodał, że art. 4 pkt 4 i 5 ustawy nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. Organ zauważył ponadto, że wbrew twierdzeniu pełnomocnika J.K., w aktach sprawy znajduje się datowane na dzień 15 października 2010 r., podpisane przez nią osobiście odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, zaś kopia tego odwołania została włączona do akt organu drugiej instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji: - naruszenie przepisów prawa materialnego regulujących kwestie wydawania decyzji o warunkach zabudowy na terenach objętych ochroną konserwatorską w zakresie i w sposób przewidziany: a) w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), a w szczególności w jej art. 4 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 tej ustawy, w następstwie braku ustalenia, że: obowiązki wynikające z tych przepisów ciążą na wszystkich organach administracji publicznej, a nie tylko na organach ochrony zabytków w ścisłym tego słowa znaczeniu, a także w wyniku braku ustalenia, że w sytuacji, gdy przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest cały zespół nieruchomości określanych mianem [...], nie ma uzasadnienia dla zróżnicowanego traktowania poszczególnych działek, wchodzących w skład tego zespołu, w danym przypadku tylko dlatego, że grupa działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy leży przy granicy danego zespołu zabytkowego oraz "sąsiaduje" z budynkiem typu wysoki blok mieszkalny, położonym poza terenem objętym ochroną konserwatorską, b) w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy, w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 2 i pkt 4, art. 53 ust. 3 w związku z art. 64, a także art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 tej ustawy, w wyniku ustalenia, że w danym przypadku pojęcie działki sąsiedniej, jako pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a także pojęcie obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz brak zajęcia w sprawie stanowiska przez organ ochrony konserwatorskiej zwalnia organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy od oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla terenu objętego ochroną konserwatorską w sposób właściwy dla ochrony zabytków, a w szczególności od obowiązku dokonania oceny wniosku z punktu widzenia ustaleń zawartych w decyzji o wpisaniu danego terenu wraz z już istniejącymi budynkami do rejestru zabytków, Ponadto pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, tj: - art. 153, art. 193, art 170 i art. 171 p.p.s.a. w następstwie przypisania prawomocnym wyrokom Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r. II OSK 1140/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2014 r. IV SA/Wa 2519/13 treści, jakie nie były w nich zawarte, a jednocześnie wobec zignorowania jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania wskazujących m.in. na obowiązek odniesienia się także do tej argumentacji pełnomocnika J.K., jaka była przez niego podnoszona na etapie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego tymi wyrokami, do której sądy administracyjne obu instancji z przyczyn formalnych nie mogły się odnieść lub do tej argumentacji i wniosków, jakie mogły być jeszcze przez niego lub innych uczestników postępowania podnoszone na etapie reaktywowanego postępowania odwoławczego, w szczególności w ramach dopuszczonych treścią art. 136 k.p.a., - art. 7, art. 11, art. 15 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., a także art. 128 k.p.a. wobec zignorowania stanowiska pełnomocnika J.K. zaprezentowanego w toku reaktywowanego postępowania odwoławczego w ramach pisma procesowego z dnia 29 maja 2014 r., zawierającego nowe zarzuty wobec decyzji organu pierwszej instancji, wskazujące na materialną wadliwość tej decyzji, a tym samym również stanowiska, jakie mógłby prezentować pełnomocnik także w toku postępowania poprzedzającego wydanie przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...] września 2010 r. lub w jej następstwie, w szczególności - wobec braku wykazania, by niezawiniony brak udziału pełnomocnika J.K. w postępowaniu nie rzutował na wynik postępowania, -art. 138 § 1 k.p.a. wobec braku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w połączeniu z rozstrzygnięciem o istocie sprawy przez odmowę uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla działek wskazanych w rozstrzygnięciu tej decyzji, - art. 8 k.p.a. w kontekście art. 24 k.p.a. oraz m.in. art. 78 Konstytucji RP w następstwie wzięcia udziału w reaktywowanym postępowaniu odwoławczym w tej samej roli, tj. sprawozdawcy, przez tego samego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w osobie P.L., który uczestniczył w wydaniu decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2011 r., uchylonej z przyczyn proceduralnych wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2014 r. IV SA/Wa 2519/13, a więc przez tego samego członka SKO w W. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o: - uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz - ewentualnie - utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r., - dopuszczenie jako dowodu w sprawie postanowienia Prezydenta W.- [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2008 r. na okoliczność niedopuszczalności sytuowania w tym samym obszarze chronionym, w bliskim sąsiedztwie działki będącej przedmiotem skarżonych decyzji, obiektu podobnego do przedmiotowej inwestycji, - rozważenie potrzeby wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym następującej treści: "Czy art. 24 § 1 k.p.a. w zakresie, w którym nie przewiduje obowiązku wyłączenia ze sprawy pracownika organu odwoławczego, który uczestniczył w wydaniu orzeczenia (decyzji lub postanowienia) kończącego postępowanie w danej sprawie administracyjnej, które utraciło moc w następstwie orzeczenia sądu administracyjnego o charakterze kasacyjnym, jest zgodny z art. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?", - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 18 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił skargę oraz wniósł o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 19 listopada 2014 r., w celu dopuszczenie jako dowodu w sprawie postanowienia Prezydenta W.- [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2008 r. na okoliczność niedopuszczalności sytuowania w granicach tego samego obszaru chronionego obiektu podobnego w swym kształcie i funkcji do przedmiotowej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Nadto, na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, planowanej do realizacji na działkach o nr ew. [...] i [...] z obr. [...] położonych przy ul. [...] róg ul. [...] w W. oraz budowie wjazdu na działce o nr ew. [...] i części działki o nr ew. [...] z obr. [...]. Przede wszystkim, w okolicznościach niniejszej sprawy, należy mieć na uwadze związanie w przedmiotowej sprawie organu administracji oraz sądu na mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt IVSA/Wa 2519/13. W kontrolowanym rozstrzygnięciu Sąd dostrzegł istotne uchybienia w zakresie wypełnienia przez organ wskazań zawartych w powyższym wyroku, skutkujące również naruszeniem wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. W powyższym wyroku Sąd stwierdził, że nie jest uprawniony do oceny, czy dostrzeżone naruszenie przepisów postępowania, jakie miało miejsce przy wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., miało wpływ na wynik niniejszej sprawy. Wymagałoby to bowiem przesądzenia, na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia, zasadności dodatkowych zarzutów sformułowanych przez pełnomocnika J.K. co do meritum. Sąd wskazał, że pełna ocena istotnych okoliczności sprawy przed wydaniem orzeczenia, co znajduje odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.), należy do organu administracji. Jeżeli bowiem wobec uchybienia procedurze, organ nie mógł uczynić zadość temu wymaganiu, wada ta nie mogła być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie. Prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy przez organ administracji przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia. Sąd stwierdził ponadto, że wobec uchybienia w zakresie doręczania pism w postępowaniu, organ odwoławczy po rozważeniu argumentacji strony sformułowanej przez profesjonalnego pełnomocnika co do meritum oceni, czy w sprawie zachodzą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej w myśl art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd podkreślił, że pominięcie strony ma znaczenie, gdy miało wpływ na wynik sprawy. Przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej może być ustalenie, że w następstwie tego uchybienia nie dokonano w sprawie konkretnych ustaleń faktycznych, zaś w sprawie nie byłoby zasadne zastosowanie normy art. 136 k.p.a. Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi w zdecydowanej części cytaty z uzasadnień decyzji oraz wyroków wydanych w niniejszej sprawie, zaś rozważania organu odwoławczego ponownie rozpoznającego sprawę sprowadzają się w zasadzie do stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Dodatkowo należy zaznaczyć, iż nie do zaakceptowania jest odniesienie się przez organ do uzasadnienia uchylonej w całości przez Sąd decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2011 r., która nie pozostaje w obrocie prawnym. Organ odwoławczy stwierdził, iż stanowisko zaprezentowane w tej decyzji w pełni podtrzymuje, wobec czego nie dostrzegł potrzeby ponownego przytaczania przedstawionych już tez. Wskazać trzeba, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, bez znaczenia pozostaje ustosunkowanie się przez organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. do zarzutów podniesionych w odwołaniach stron, bowiem ponownie rozpoznając sprawę organ dokonuje oceny materiału dowodowego w jego całokształcie - w tej konkretnej zaś sprawie, winno to nastąpić ze szczególnym uwzględnieniem uwag oraz zarzutów sformułowanych w toku postępowania przez pominiętego profesjonalnego pełnomocnika strony. Obowiązek ten wywieść należy z treści art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Dla uznania, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności postępowania zakłada przeprowadzenie przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, którym ono służy. Omawiana zasada stwarza gwarancję tego, aby dwukrotnie przeprowadzono merytoryczne postępowanie, dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i budzący zaufanie stron przeanalizowano wszelkie argumenty stron postępowania - dając temu wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Tylko tak przeprowadzone postępowanie może w konsekwencji doprowadzić do wydania orzeczenia, które będzie odpowiadać prawu. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a zarazem element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, tj. obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji. Powyższe uchybienia jednoznacznie wskazują, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 15, 107 § 3 k.p.a., jak również art. 153 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze dotyczącego naruszenia art. 24 k.p.a., wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Znajduje on zastosowanie wobec pracowników samorządowego kolegium odwoławczego, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a w rezultacie podlegają wyłączeniu z udziału w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej w pierwszej instancji przez to samorządowe kolegium odwoławcze (vide - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07). Wynikający z tego przepisu obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy zatem tylko sytuacji, gdy decyzja - przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył - poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania kompetencji kasacyjnych przez organ odwoławczy bądź sąd administracyjny sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał uchyloną decyzję. Nadto Sąd stwierdza, że nie widzi potrzeby wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym następującej dotyczącym zgodności art. 24 § 1 k.p.a. z art. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w którym nie przewiduje obowiązku wyłączenia ze sprawy pracownika organu odwoławczego, który uczestniczył w wydaniu orzeczenia (decyzji lub postanowienia) kończącego postępowanie w danej sprawie administracyjnej, które utraciło moc w następstwie orzeczenia sądu administracyjnego o charakterze kasacyjnym. Zauważyć należy, że Sąd nie jest związany tego rodzaju wnioskami, samodzielnie dokonuje stosownej oceny i podejmuje właściwe czynności jedynie w razie powzięcia określonych wątpliwości. Dlatego też skarżąca nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Sąd administracyjny - rozpoznając sprawę - tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego od odpowiedzi, na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącej. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, w toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 cytowanej ustawy.