IV SA/Wa 1750/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skarg A. U. i E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. U. oraz E. Sp. z o.o. kwoty po 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klas I-III, położonych w granicach działek ewidencyjnych o nr [...] i [...], w obrębie geodezyjnym B., na terenie gminy K., wnioskowanych przez Wójta Gminy K. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klas I-III, w tym: kl. I - [...] ha, kl. II - [...] ha i kl. III - [...] ha, położonych w granicach działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] , w obrębie geodezyjnym B., na terenie gminy K., przewidzianych w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny aktywności gospodarczej lub usług, zieleni parkowej oraz komunikacji, wystąpił Wójt Gminy K. w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r. Wniosek ten został pozytywnie zaopiniowany przez Marszałka Województwa [...] w piśmie z dnia [...] marca 2008 r. ze wskazaniem na położenie przedmiotowych gruntów w sąsiedztwie terenów zainwestowanych, wzdłuż istniejących ciągów komunikacyjnych. Decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2008 r. o odmowie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia w projektowanym planie miejscowym przedmiotowych terenów na cele nierolne zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2009 roku sygn. akt IV SA/Wa 14/09 ze względu na pominięcie w postępowaniu właściciela wnioskowanego terenu. W wyniku powtórnie przeprowadzonego postępowania z udziałem właścicieli terenów objętych wnioskiem Wójta Gminy K., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objęto dwie działki ewidencyjne o nr [...]i [...], położone w obrębie geodezyjnym B., na terenie gminy K., w granicach których grunty rolne klas I-III wnioskowane do zmiany przeznaczenia obejmują powierzchnię [...] ha, w tym: grunty klasy I - [...] ha; grunty klasy II - [...] ha, grunty klasy IIla - [...] ha; grunty klasy lllb - [...] ha. Gleby klas IV zajmują znikomą powierzchnię, a zatem zdecydowanie dominują grunty I klasy bonitacyjnej, które stanowią ok. 55% obszaru wnioskowanego do zmiany przeznaczenia. Podstawą oceny wartości produkcyjnej gleb jest właśnie ich podział na klasy bonitacyjne, wykonywany na podstawie badań terenowych odkrywek glebowych. Takiego podziału dokonują uprawnieni klasyfikatorzy gruntów w oparciu o posiadaną wiedzę i kwalifikacje, biorąc pod uwagę szereg różnego rodzaju uwarunkowań (np. typologię gleby, położenie, stopień uwilgotnienia, strukturę, układ, zawartość związków organicznych, odczyn, itd.), wynikających z obowiązujących przepisów w tym zakresie, a mianowicie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Załącznik do tego rozporządzenia stanowi "Tabela Klas Gruntów", opracowana przez Zakład Gleboznawstwa, Erozji i Ochrony Gruntów Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w Puławach. Zgodnie z tą tabelą, grunty klasy I zaliczane są do gleb najlepszych. Gleby te występują zawsze w dobrych warunkach fizjograficznych, to jest na równinach lub na bardzo łagodnych pochyłościach, są zasobne we wszystkie składniki odżywcze dla roślin, posiadają dobrą naturalną strukturę, nawet na znacznej głębokości, są łatwe do uprawy, ciepłe, czynne, przepuszczalne i przewiewne, ale przy tym dostatecznie wilgotne, nie zaskorupiające się, posiadają w dobrze wykształconym i głębokim poziomie akumulacyjnym słodką próchnicę i nie wykazującą większego zakwaszenia, posiadają dobre stosunki wodne i nie wymagają melioracji. Można na nich osiągać bez większych nakładów, nawet przy średniej kulturze rolnej, wysokie plony najszlachetniejszych roślin uprawnych głęboko korzeniących się. Udają się na nich wszystkie rośliny uprawne, a przede wszystkim buraki cukrowe, pszenica, lucerna, rzepak, koniczyna czerwona i warzywa. Nadają się również bardzo dobrze pod sady. Z załączonej do akt sprawy dokumentacji jednoznacznie wynika, iż w działkach ewidencyjnych o nr [...] i [...], w obrębie geodezyjnym B. ponad [...] ha stanowią właśnie grunty klasy I. Bonitacja gleb na tym terenie została wykonana w latach 60-tych. Aktualizacja gleboznawczej klasyfikacji gruntów w w/w działkach została powtórzona w roku 2008 przez W. S. (co wynika z załączonego do akt sprawy Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko). Wyniki tej aktualizacji nie spowodowały zmian w gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zatem należy uznać, iż wartość produkcyjna omawianych gleb nie uległa zmianie. Podnoszone więc argumenty stron o ich "znikomej' wartości produkcyjnej nie można uznać za wiarygodne, gdyż nie są one potwierdzone żadnymi konkretnymi dowodami, w postaci np. analiz gleb. Za wiarygodny dowód należy natomiast uznać wyniki badań zaprezentowane w Raporcie sporządzonym przez dr hab. A. K. Wyniki tych badań jednoznacznie potwierdzają wysoką wartość produkcyjną wnioskowanych gruntów. Badane gleby odznaczają się bowiem ujednoliconym składem granulometrycznym, odpowiadającym glinom średnim pylastym i glinom ciężkim pylastym. Stwierdzono odczyn od lekko kwaśnego do obojętnego (nie wymagają zatem wapnowania). Zbadane gleby odznaczają się również wysoką zawartością próchnicy (od 2,5% do 3,7%), typową dla gleb czarnoziemnych. Zbadano również zawartość podstawowych makroskładników (azot, fosfor, potas), w celu określenia zasobności gleb w pierwiastki niezbędne do prawidłowego wzrostu i rozwoju roślin oraz określenia potrzeb nawozowych. Analiza wykazała, że zawartość wszystkich badanych makroskładników jest wysoka, co sprzyja rozwojowi roślin uprawnych. W załączonym do akt sprawy Raporcie zawarto wniosek, iż jedynie zachodzi istotna obawa dotycząca możliwości zanieczyszczenia środowiska glebowego poprzez obiekty zlokalizowane na terenach sąsiednich, co nie oznacza, że już w chwili obecnej gleby występujące w opisywanym regionie są zanieczyszczone metalami ciężkimi. Wyniki badań zawarte w opracowaniu J. i O. (2008) wskazują, że wszystkie pobrane próby glebowe są wolne od zanieczyszczeń metalami ciężkimi. Ponadto, istnieją uregulowania prawne, jak również wytyczne nie mające mocy prawnej, dzięki którym możliwe jest określenie, czy oznaczona zawartość metalu w glebie oznacza już jej zanieczyszczenie, czy też nie. Takim uregulowaniem jest m.in. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi, zaś Instytut Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w Puławach opracował wytyczne w zakresie oceny stopnia zanieczyszczenia gleb metalami ciężkimi. Wyniki badań J. i O. (2008) odniesiono również do tych wytycznych, co doprowadziło do wniosku, że wszystkie badane gleby nie zawierają ponadnormatywnych zawartości metali ciężkich - 0 stopień zanieczyszczenia. Oznacza to zawartość naturalną - gleby nie zanieczyszczone o naturalnych zawartościach metali śladowych, które mogą być przeznaczone pod wszystkie uprawy ogrodnicze i rolnicze, zgodnie z zasadami racjonalnego wykorzystania rolniczej przestrzeni produkcyjnej (wg IUNG). Twierdzenie o zanieczyszczeniu omawianych gleb metalami ciężkimi, nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, dlatego stanowi dowolną opinię nie zasługującą na uwzględnienie. Przesłanki wynikające z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którymi winien kierować się organ rozstrzygający zagadnienia związane ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III nie wskazują na rolę ewentualnych zanieczyszczeń gleb w takim postępowaniu. Z art. 22a powołanej ustawy wynika, że przepisów dot. rekultywacji zdegradowanych gruntów rolnych nie stosuje się do rekultywacji gruntów, które zostały zanieczyszczone substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami. Zagadnienia związane z rekultywacją gleb zanieczyszczonych metalami ciężkimi regulują odrębne przepisy prawne, m.in. ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Organ rozpatrujący daną sprawę nie może wykraczać poza przedmiot danego postępowania. Niniejsze postępowanie dotyczy wyłącznie oceny zasadności zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów rolnych na cele nierolnicze w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęcia odmiennego założenia prowadziłoby bowiem do nieuzasadnionego dublowania zadań nie tylko organów uzgadniających, ale i organu prowadzącego postępowanie główne. W omawianym postępowaniu administracyjnym wzięto pod uwagę przesłanki wynikające z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Niemniej jednak uznaniowy charakter decyzji wymaga szczególnego uzasadnienia, dlatego też w pewnym zakresie odniesiono się również do innych zagadnień (np. podnoszonych zanieczyszczeń metalami ciężkimi). Uwzględniając art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, mające na celu zbadanie jakości gruntów rolnych występujących w obrębie B. oraz w całej gminie K. Podstawą oceny jakości gleb jest ustalona klasa bonitacyjna gruntu. Przyjmuje się przy tym zasadę, że im wyższa klas bonitacyjna, tym wyższa wartość produkcyjna takiej gleby. Z analizy akt sprawy wynika, że gleby klasy I na obszarze gminy K. zajmują powierzchnię ok. [...] ha (tj. ok. 6,2% powierzchni gminy), zaś w obrębie geodezyjnym B. zajmują one powierzchnię zaledwie ok. [...] ha (ok. 11,8%). Z tej powierzchni ponad [...] ha stanowią grunty rolne położone w granicach działek objętych omawianym projektem planu, które planuje się przeznaczyć na cele nierolnicze. Mając zatem w obrębie geodezyjnym B. do dyspozycji ponad 88% gruntów rolnych klas niższych niż klasa I, gmina posiada możliwość lokalizacji inwestycji nierolniczych na słabszych glebach, z ominięciem dużych kompleksów klasy I. Planowanie zaś rozwoju inwestycji nierolniczych na najżyźniejszych w regionie glebach, jest działaniem nieracjonalnym i sprzecznym z obowiązującymi przepisami z zakresu ochrony gruntów rolnych. W skali kraju gleby klasy I stanowią zaledwie 0,35% ogólnej powierzchni gruntów rolnych, a zatem muszą być one objęte szczególną i ścisłą ochroną. Do tego zadania został właśnie ustawowo upoważniony Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Gleby klas I-III natomiast zajmują w Polsce ok. 25% powierzchni wszystkich gruntów rolnych. W ostatnich latach obserwuje się niepokojące zjawisko, polegające na bardzo szybkim tempie wyłączeń z produkcji takich gruntów, ze względu na rosnące zapotrzebowanie na nowe tereny inwestycyjne. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzez ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ma za zadanie ograniczać proces rozprzestrzeniania się nowej zabudowy na najżyźniejsze gleby, a tym samym - spowalniać tempo wyłączeń takich gleb z produkcji rolniczej. Jest to o tyle istotne, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ma obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, co nie byłoby jednak możliwe bez znaczącego udziału najżyźniejszych gleb. Wnioskowany areał ponad [...] ha sam w sobie tworzy rozległy obszar, którego nie sposób określić "enklawa rolną". Mając natomiast na względzie ustawowy obowiązek wynikający z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uznano za istotne dokonanie analizy powierzchni gruntów rolnych klas I-III w gminie K., które otrzymały już zgodę na zmianę przeznaczenia oraz jaka ich część została faktycznie zainwestowana. Z analizy tej wynika, iż w latach 2000-2010 dla obszaru gminy K. została wyrażona zgoda na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych w klasach od I do III, łącznie na [...] ha. Z tej powierzchni ok. [...] ha zostało przeznaczonych na cele aktywności gospodarczej oraz zabudowy usługowej i usługowo-przemysłowej. Z podanej powierzchni prawie [...] ha gruntów, które uzyskały już stosowną zgodę, zainwestowano [...] ha, co stanowi zaledwie ok. 30% powierzchni przeznaczonej już na cele nierolnicze. Tak więc na terenie gminy K. jest jeszcze ponad [...] ha gruntów rolnych klas I-III (nie licząc gruntów niższych klas bonitacyjnych), które można wykorzystać na cele planowanych, nowych inwestycji nierolniczych. W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych najwyższych klas jest zarówno obowiązkiem ustawowym, jak też obowiązkiem wobec społeczeństwa. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywująco wykazane. Biorąc pod uwagę fakt, iż na terenie gminy K. znajdują się jeszcze rozległe tereny posiadające już zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, ale jeszcze nie zainwestowane, należy jednoznacznie stwierdzić, iż są możliwości innej lokalizacji nowych inwestycji. Przewidywana bowiem w projekcie planu funkcja określona jako tereny aktywności gospodarczej, nie jest funkcją ściśle związaną z danym terenem, jak np. lokalizacja kopalni surowców mineralnych, która jest uzależniona od miejsca występowania danego złoża. Skoro zatem na terenie gminy K. są niewykorzystane tereny inwestycyjne, istnieje możliwość realizacji planowanych inwestycji z ominięciem najcenniejszych, charakteryzujących się niewielkim udziałem w skali gminy i kraju, gleb klasy I. Strony przedmiotowego postępowania rolę interesu publicznego wiążą wyłącznie z gospodarczym rozwojem gminy uwarunkowanym zmianą przeznaczenia wnioskowanych gruntów rolnych. Tymczasem rozwój gminy możliwy jest bez niniejszej zmiany przeznaczenia, na gruntach, które już wcześniej taką zgodę uzyskały, zaś w interesie publicznym jest zachowanie najcenniejszych gleb dla przyszłych pokoleń. Wynikający z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązek ochrony gruntów rolnych jest bowiem prawem podmiotowym o charakterze publicznym, wynikającym z art. 74 Konstytucji RP. Wydając zatem decyzje dotyczące nie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przede wszystkim chroni interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych jako dobro publiczne. Wydawane zatem na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust 1 powołanej ustawy decyzje, nie mają na celu ograniczania samorządności organów administracji terenowej, lecz ochronę interesu publicznego przejawiającego się w tym przypadku troską o niewielki zasób gruntów rolnych najwyższych klas, mając jednocześnie na uwadze, że gleby zaliczane są do nieodnawialnych zasobów przyrody. Minister nie ocenia wniosku z punktu widzenia zamierzeń urbanistycznych czy też korzyści ekonomicznych wynikających ze zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zadaniem organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, zgodnie z obowiązującymi przepisami, jest ochrona najlepszych gleb oraz zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczanie działań, polegających na nieuzasadnionym przeznaczaniu gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto, opinia Marszałka Województwa nie ma w sprawie charakteru wiążącego, bowiem właściwy organ rozstrzygając sprawę, nie ma obowiązku podzielić wyrażonego w niej stanowiska, a po drugie - nie odniesienie się przez organ w uzasadnieniu decyzji do takiej opinii nie rodzi żadnego skutku, gdyż jest oczywiste, że odmienne od zajętego w opinii stanowiska rozstrzygnięcie decyzji jest jednoznacznym wyrazem tego, iż organ orzekający treści tej opinii nie podzielił. Organ opiniujący ma w sprawie z woli ustawodawcy określoną rolę, czyli w istocie organu w pewnym zakresie współdziałającego (aczkolwiek nie w trybie art. 106 kpa, skoro opinia ma być dołączona do wniosku wszczynającego postępowanie), nie pełni natomiast funkcji procesowej, jako podmiot biorący udział w postępowaniu administracyjnym będący stroną względnie podmiotem na prawach strony. Wniosek radcy prawnego P. W. z dnia [...] czerwca 2011 r. o wydłużenie terminu załatwienia omawianej sprawy, w celu uzupełnienia materiału dowodowego o dodatkową ekspertyzę, został uznany za bezzasadny, ponieważ według art. 136 kpa to organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów w sprawie, a nie strona postępowania. Strona postępowania może jedynie żądać od organu wykonania takiej czynności. Organ II instancji nie zwracał się do stron postępowania o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie w trybie art. 136 kpa. Organ II instancji uznał bowiem, iż przedłożone w toku niniejszego postępowania administracyjnego materiały dowodowe, w tym 2 ekspertyzy: z 2009 r. i z 2010 r. (wersja uzupełniona), pn. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - w zakresie działek o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...], obręb [...] B., gmina K., powiat [...], wykonane na zlecenie A. U., zawierają w swojej treści obszerną i szczegółową charakterystykę pokrywy glebowej obszaru, stanowiącego przedmiot prowadzonego postępowania. Brak było zatem merytorycznego uzasadnienia do powtarzania po raz kolejny przeprowadzonej już ekspertyzy, a tym samym wydłużania terminu załatwienia sprawy. Analiza wniosku Wójta Gminy K. w sprawie zmiany przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych na cele nierolnicze, została oparta na w pełni wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy. Złożony przez Wójta Gminy K. wniosek spełnia bowiem wymogi formalnoprawne wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a przedłożony materiał dowodowy, tj. uzasadnienie wniosku, załączniki graficzne (mapy) oraz dodatkowe informacje zebrane w toku postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pozwoliły na przeprowadzenie rzetelnej analizy zebranych materiałów w stopniu wyczerpującym, pozwalającym zająć słuszne stanowisko w sprawie i podjąć stosowną decyzję. Wszystkie materiały dołączone do wniosku oraz zgromadzone w toku postępowania wyjaśniającego, stanowią prawidłowo sporządzony dokument urzędowy, będący dowodem w przedmiotowej sprawie. Do wniosku Wójta Gminy K. zostało dołączonych szereg dokumentów, na podstawie których można było dokładnie przeanalizować zasadność zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów rolnych na cele nierolnicze w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W jednobrzmiących skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r. A. U. oraz D. sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzucili naruszenie: - art. 6 w zw. z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na nieustaleniu dla potrzeb przedmiotowego postępowania znaczenia pojęcia "przydatności produkcyjnej gruntu" w szczególności nie uwzględniającego wnikliwego rozważenia wszystkich okoliczności stanu faktycznego, - art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych w zw. z art. 7 kpa poprzez wydanie decyzji w obu instancjach z przekroczeniem wyznaczonych przez prawo granic uznania administracyjnego przewidzianego przez przepisy powołanej ustawy poprzez wydanie decyzji negatywnej w okolicznościach stanu faktycznego uzasadniających decyzję pozytywną, co stanowi jednocześnie o naruszeniu art. 32 Konstytucji RP, - art. 3 ustawy o ochronie gruntów poprzez odwołanie się przez organ w uzasadnieniu decyzji do pojmowanej przez organ w sposób absolutny ochrony gruntów polegającej na ograniczaniu przeznaczenia na cele nierolne, bez uwzględnienia słusznie pojętego interesu społecznego wynikającego z faktu, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w przedmiotowej sprawie ma na celu m. in. rozwój społeczny i gospodarczy terenu objętego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - błędy w ustaleniach faktycznych polegające na błędnej analizie struktury jakościowej użytków rolnych występujących na terenie gminy K. podjętych na podstawie przedłożonych przez wnioskodawcę zestawień jak również ustaleń w zakresie ilości gruntów, które uzyskały zgodę na przeznaczenie na cele nierolne i ich przeznaczenia w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego, - art. 77 w zw. z art. 103 §3 w zw. z art. 7 i 11 kpa w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w stopniu wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia i pominięcie ustaleń stanu faktycznego sprawy mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności nie odniesienie się przez organ do wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz nie wyjaśnienie dlaczego i na jakiej podstawie organ uznał, że pojęcie przydatności produkcyjnej gruntu należy rozpatrywać jedynie w kontekście klasy bonitacyjnej gleby a tym samym sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób rażąco sprzeczny ze standardami demokratycznego państwa prawa, - art. 7 i art. 77 w zw. z art. 80 i art. 136 kpa poprzez przyjęcie przez organ subiektywnych domniemań faktycznych jak również ocen i wniosków nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym oraz przyjęcie dowolnej oceny dowodów w szczególności w zakresie znaczenia zanieczyszczenia gleby dla jej dalszej przydatności produkcyjnej gruntu czy też sposobu wykorzystania gruntów znajdujących się w sąsiedztwie głównych szlaków komunikacyjnych jak również sprzecznego stanowiska w zakresie konieczności przeprowadzenia uzupełniającego materiału dowodowego, - art. 8 w zw. z art. 11 kpa poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji nie pogłębiającej, lecz podważającej zaufanie do organów Państwa poprzez wykazanie w toku postępowania oraz w uzasadnieniu decyzji całkowitej ignorancji dla okoliczności wskazywanych przez skarżącego w szczególności dotyczących zaistniałego w sprawie ważnego interesu społecznego, - art. 32 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy decyzji nie wyrażającej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, podczas gdy w analogicznym stanie faktycznym, w odniesieniu do gruntu bezpośrednio sąsiadującego z gruntem będącym przedmiotem postępowania organ powołując się na analogiczną w stosunku do przedstawionej przez skarżącego argumentacji wyraził stosowną zgodę, czym naruszył w przedmiotowej sprawie konstytucyjną zasadę równości obywateli względem prawa, - art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 7 kpa, poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sposób sprzeczny ze standardami demokratycznego państwa prawa. W uzasadnieniu skarg przedstawiono szczegółową argumentację, w tym orzeczenia sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, mającą uzasadniać sformułowane zarzuty i w konsekwencji uchylenie obu decyzji. Wskazano m.in., że organ odwoływał się do pojmowanej przez niego w sposób absolutny ochrony gruntów polegającej na ograniczaniu przeznaczenia na cele nierolnicze oraz nieuwzględnianiu słusznie pojętego interesu społecznego wynikającego z faktu, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w przedmiotowej sprawie ma na celu m. in. rozwój społeczny okolicy. Analizując zasadę ogólną przeznaczenia gruntów na cele nierolne i zważywszy że ustawodawca posługuje się pojęciem niejurydycznym tj. "grunt" a nie "nieruchomość" należałoby celem dokonania wykładni przepisów przyjąć zasady jakimi rządzi się wykładnia celowościowa polegająca na uwzględnianiu jednego z elementów kontekstu funkcjonalnego tj. celów prawa. Prezentowany model wykładni dopuszczalny jest również w ramach decyzji wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne. Idąc tokiem zasad dokonywania wykładni celowościowej, przy uwzględnieniu terminologii jaką posługuje się ustawodawca, art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należałoby interpretować mając na uwadze przede wszystkim kontekst ekonomiczny tj. przeznaczając grunty na cele nierolne należy uwzględniać ekonomiczny aspekt ich przeznaczenia na ww. cele i spodziewane korzyści, co uzasadnia również przesłanka niskiej przydatności produkcyjnej gruntu. Z drugiej strony z ekonomicznym aspektem przepisu koresponduje aspekt jakościowy, na który kładzie nacisk ustawodawca wskazując, że można przeznaczyć na cele nierolne grunty klas innych, niż grunty oznaczone jako nieużytki, w przypadku ich niskiej przydatności produkcyjnej. Tym samym poprzez uwzględnienie aspektu niskiej przydatności produkcyjnej gruntu ustawodawca kładzie nacisk na jakość wytworzonych produktów rolnych, ich zanieczyszczenia itp., a nie wyłącznie na wysoką klasę bonitacji. Tym samym dokonaną przez organ interpretację przepisu należałoby uznać za niedopuszczalną, ponieważ nie znajduje odzwierciedlenia w jego literalnym brzmieniu. Odczytywanie normy art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych jako przepisu dopuszczającego przeznaczenie na cele nierolne jedynie nieużytków, a nie dopuszczające przeznaczenie gruntów klas I z uwagi na ich przydatność produkcyjną jest dokonaniem nieuzasadnionej wykładni zawężającej. Wnioskowane grunty, przewidziane pod tereny aktywności gospodarczej pomimo wysokiej klasy glebowej usytuowane są w otoczeniu obszarów już przemysłowo zainwestowanych oraz gruntów posiadających zgodę na zmianę przeznaczenia. Są one zatem naturalnym uzupełnieniem i kontynuacją strefy zainwestowanej z możliwością wykorzystania istniejącej infrastruktury technicznej. Niezrozumiałe staje się zatem twierdzenie organu, w myśl którego "przyjmuje się zasadę, że im wyższa klasa bonitacyjna, tym wyższa wartość produkcyjna takiej gleby". Twierdzenie to nie zostało poparte ani poglądem przedstawicieli nauk przyrodniczych, ani też stanowiskiem judykatury wskazującym na zaprezentowaną przez organ wykładnię. Nie znajdują one również poparcia w doborze przez organ odpowiednich środków dowodowych przeprowadzonych w toku postępowania. Tym samym należałoby uznać je za dowolne, zsubiektywizowane i nie mogące w świetle przedstawionych poglądów judykatury stanowić podstawy przedmiotowej decyzji. Skarżący powołał się na autorytety w dziedzinie nauk przyrodniczych, które wskazują, że w świetle poglądów literatury przedmiotu "formą ochrony gleb może być również właściwa lokalizacja dróg i innych szlaków komunikacyjnych względem żyznych, urodzajnych gleb". Poglądy z zakresu nauk przyrodniczych pozostają w opozycji do twierdzeń organu i potwierdzają ich nieracjonalny charakter. Stanowisko organu odbiega znacząco od poglądów specjalistów z zakresu gleboznawstwa wyrażanych w literaturze przedmiotu, a ponadto nie zostało poparte jakimikolwiek dowodowymi w postaci, bądź to wyników badań naukowych, bądź to poglądów przedstawicieli środowiska naukowego. W ocenie judykatury nawet wysoka jakość produkcyjna gruntu nie wyklucza ich przeznaczania na cele nierolnicze, a w szczególności na cele aktywności gospodarczej. Tym bardziej więc uzasadnione być powinno w przypadku gruntów o niskiej przydatności produkcyjnej. Skoro w ocenie poglądów judykatury "okoliczność, istnienia na terenie miasta niezagospodarowanych jeszcze terenów, które uzyskały już zgodę na zmianę przeznaczenia, nie ma związku i nie może kształtować stanowiska organu w niniejszej sprawie" to ocena organu, w myśl której "biorąc pod uwagę fakt, że na terenie Gminy K. znajdują się jeszcze rozległe tereny posiadające zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, ale jeszcze nie zainwestowane, należy jednoznacznie stwierdzić, iż są możliwości innej lokalizacji nowych inwestycji" również nie powinno stanowić uzasadnienia dla przedmiotowej decyzji - jednakże wbrew powyższemu stanowiło. Okoliczność przedkładania ochrony gruntów rolnych ponad argumenty natury jurydycznej oraz naukowej pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zaprezentowana przez organ wykładnia przepisów z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych świadczy również o wydaniu rozstrzygnięcia z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Organ prezentuje postawę stosowania prawa w myśl której, skoro wydawana na podstawie art. 6 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych decyzja oparta jest o tzw. uznanie administracyjne to tym samym organ może dowolnie różnicować sytuację prawną podmiotów znajdujących się w analogicznym stanie faktycznym bez względu na obowiązek przestrzegania zasady równości obywateli względem prawa. Postawę organu należy identyfikować jako naruszającą wyznaczone przez prawo granice uznania administracyjnego przewidziane przez przepisy omawianej ustawy. Organ powinien uwzględniać podnoszone na etapie postępowania argumenty dotyczące interesu społecznego występującego w przedmiotowej sprawie. Organ nie może dowolnie w oderwaniu od dotychczasowej polityki orzeczniczej w zakresie takiego samego stanu faktycznego orzekać odmiennie w jednym wypadku uznając, że przesłanki przeznaczenia na cele nierolnicze zachodzą a w analogicznym (dotyczącym działki bezpośrednio sąsiadującej) te same okoliczności już nie zachodzą, jak również mający znaczenie w innym stanie faktycznym interes społeczny i gospodarczy, w tym analogicznym stanie faktycznym znaczenia tego już nie posiada. Powołana przez organ ilość gruntów przeznaczonych łącznie na cele aktywności gospodarczej, usługowo-przemysłowej zawyża ilość gruntów przeznaczoną na cele samej jedynie aktywności gospodarczej, które to tereny de facto są przedmiotem postępowania. Terenami aktywności gospodarczej są obszary intensywnej lokalizacji obiektów przemysłowo-usługowych na terenach strategicznych dla rozwoju Gminy K. Natomiast w ramach terenów usługowych mieszczą się szeroko pojęte usługi, które nie muszą mieć strategicznego dla rozwoju Gminy charakteru. Z punktu widzenia przeznaczenia gruntów na konkretne cele (tj. usługi czy aktywność gospodarczą) mylnym staje się wniosek sformułowany przez organ. Na cele samej aktywności gospodarczej spośród gruntów, które uzyskały zgodę na zmianę z przeznaczenia rolnego na niewolne, tj. na cele aktywności gospodarczej przeznaczonych zostało jedynie [...] ha gruntów, i to właśnie większość tych gruntów stanowi 30 % zainwestowanych gruntów objętych zgodą na przeznaczenie na cele nierolne. Ponadto ok. [...] ha, na które wskazuje organ, obejmuje w rzeczywistości tereny usługowe (ale nie aktywności gospodarczej), a więc nie mające strategicznego znaczenia dla Gminy K. Tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniem organu o pozostających jeszcze, a nie zainwestowanych gruntach klas I-III o przeznaczeniu na cele aktywności gospodarczej, które pozostają niewykorzystane. Pozostałe grunty, które uzyskały zgodę na przeznaczenie na cele nierolne są dedykowane na potrzeby zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (ok. [...] ha), zabudowy usługowej (ok. [...] ha), zabudowy usługowo - przemysłowej. Dotychczas przeznaczone na cele nierolne grunty nie są gruntami nadającymi się na cele aktywności gospodarczej, a dodatkowo położone są w południowej części gminy, a więc nawet przy założeniu zmiany ich przeznaczenia nie będą stanowić kontynuacji działalności prowadzonej na terenie B. Tym samym nieuzasadniony jest również wniosek organu w myśl którego Gmina otrzymuje zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele niewolne, a następnie przedmiotowych gruntów nie zamierza na taki cel przeznaczyć, czy też ich nie wykorzystuje. Prezentowane przez organ w tym zakresie twierdzenie wykracza poza materię objętą niniejszym postępowaniem. Część gruntów już została zainwestowana, natomiast w zakresie pozostałej części gruntów podjęte zostały działania zmierzające do ich zainwestowania w większej części. Tym samym nie występuje w przedmiotowej sprawie sytuacja, w której gmina uzyskała zgodę na zamianę przeznaczenia dla terenów, których nie zamierza przeznaczyć na cele nierolnicze. Przyjęcie nieprawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego (nie uwzględniające odmienności przeznaczenia terenu na cele aktywności gospodarczej oraz usługowo-przemysłowej) powoduje sytuację, w której nie nastąpiło pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy, który to obowiązek powinien być szczególnie rygorystycznie przestrzegany w przypadku działania organu administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego. Ponadto, organ nie odniósł się do wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz nie wyjaśnił dlaczego i na jakiej podstawie uznał, że pojęcie przydatności produkcyjnej gruntu należy rozpatrywać jedynie w kontekście klasy bonitacyjnej gleby. Organ w wyniku błędnie ustalonych założeń stanu faktycznego dokonał również subiektywnych domniemań faktycznych jak również ocen i wniosków nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym, jak również przyjął dowolną oceny dowodów. Dowolna ocena dowodów przejawia się w szczególności w zakresie znaczenia zanieczyszczenia gleby dla jej dalszej przydatności produkcyjnej jak również w odniesieniu do sposobu wykorzystania gruntów znajdujących się w sąsiedztwie głównych szlaków komunikacyjnych, czy też wewnętrznej sprzeczności w zakresie stanowiska co do konieczności przeprowadzenia uzupełniającego materiału dowodowego. Organ nie ustosunkował się do argumentacji z zakresu gleboznawstwa oraz polityki rolnej państwa oraz ochrony środowiska popartej poglądami przedstawicieli nauk przyrodniczych, chociażby poprzez poparcie przedstawianej przez siebie argumentacji stosowną literaturą przedmiotu wskazującą na zasadność przedstawianych argumentów. Całokształt uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że organ dokonał oceny argumentacji w trybie pozaprocesowym, tj. poza postępowaniem administracyjnym i przyjął, poprzez nieodniesienie się do nich, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie zważył na uzasadnienie wniosku skarżącego o wydłużenie terminu prowadzenia przedmiotowego postępowania oraz dopuszczenie jako dowód w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego dodatkowych analiz prób glebowych pobranych z terenów objętych przedmiotowym wnioskiem Gminy K., z którego wynikało, że jego celem była okoliczność "ustalenia kwestii związanych ze składem gleby i stopniem jej zanieczyszczenia (...) z uwagi na ich wpływ na przydatność produkcyjną gruntu", a więc również wykazanie postępującego, z uwagi na umiejscowienie gruntu, stopnia zanieczyszczenia i spadku jakości przedmiotowego gruntu, a więc okoliczność w odniesieniu do której organ wskazał, że okoliczności te "nie zostały one potwierdzone żadnymi konkretnymi dowodami, w postaci np. analiz gleb". Tym samym w sposób jawny w treści uzasadnienia decyzji organ sam sobie zaprzecza podnosząc najpierw brak przedłożenia analiz gleb dla udowodnienia niskiej przydatności produkcyjnej gruntu, odnosząc się jednocześnie do wniosku strony o dopuszczenie takiego dowodu, że "wniosek jest całkowicie bezzasadny"'. Teren stanowi ścisły obszar aktywności gospodarczej z bezpośrednim sąsiedztwem autostrady [...] oraz węzłów komunikacyjnych łączących okoliczne drogi krajowe z autostradą, co powoduje, że jakość przedmiotowego gruntu sukcesywnie spada. Organ w każdym akapicie zaskarżonej decyzji powołuje argumentację zupełnie oderwaną od zasad racjonalnej uprawy roślin, jak również od zasad ochrony gruntów rolnych prezentowaną z naukowego punktu widzenia. Przedmiotowa decyzja staje się być swoistym kuriozum na przestrzeni dotychczasowej polityki prowadzonej w stosunku do obszaru Gminy K. jak również gmin sąsiadujących jak np. K. Już wiele lat temu wiadomym było, że tereny [...] B. czy innych miejscowości sąsiadujących z nią, jak np. miejscowości położone w Gminie K., położone są na glebach o klasach od I-III. Organ udzielał w odniesieniu do terenów zarówno Gminy K., jak również K. zgody na przeznaczenie na cele nierolne. Decyzje swoje organ argumentował za każdym razem podobnie wskazując na to, że wnioskowane grunty przewidziane pod tereny aktywności gospodarczej pomimo wysokiej klasy glebowej usytuowane są w otoczeniu obszarów już przemysłowo zainwestowanych oraz gruntów posiadających zgodę na zmianę przeznaczenia. Organ wskazywał jednocześnie, że są one naturalnym uzupełnieniem i kontynuacją strefy zainwestowanej z możliwością wykorzystania istniejącej infrastruktury technicznej. Ponadto przedmiotowe grunty otoczone są ciągami komunikacyjnymi o bardzo dużym natężeniu ruchu takimi jak: autostrada [...], autostradowa obwodnica [...] oraz droga krajowa [...] ([...]). W przedmiotowej sprawie natomiast w ocenie organu grunt otoczony z każdej strony terenem aktywności gospodarczej, znajdujący się w sąsiedztwie węzłów autostradowych i bezpośrednim sąsiedztwie zakładów [...]oraz [...],[...] i kilku innych "sam w sobie tworzy rozległy obszar, którego nie sposób określić enklawą rolną". Twierdzenie to jest jawnym przejawem naruszania zasady równości względem prawa. W pismach stanowiących uzupełnienie argumentacji skarg, złożonych przez drugiego z pełnomocników skarżących, wskazano m.in., że organ zupełnie arbitralnie w swojej ocenie pomija fakt i w ogóle nie odnosi się w uzasadnieniu decyzji do tego, że to samo opracowanie - z którego czerpał uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia - wskazuje na bardzo istotne informacje, które muszą zostać uwzględnione przy ocenie przydatności produkcyjnej gleb. W opracowaniu "Wstępne badania gleb z opracowaniem wyników i oceną zanieczyszczeń na obszarze działek [...] i [...] obręb B. [...] gmina K." z [...] października 2008 r. stwierdza się wprost: "na obszarze działek nr [...] i [...] obręb B. [...], gmina K. zaobserwowano znaczne przekroczenie dopuszczalnych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi stężeń wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych dla terenów użytkowanych rolniczo" - związki należące do tej grupy podejrzewane są o właściwości rakotwórcze lub też wręcz w niektórych przypadkach w sposób laboratoryjny wykazano taką ich cechę. Ponadto: "Badane gleby spełniają kryteria odnośnie dopuszczalnych stężeń badanych substancji dla terenów przemysłowych (grupa C) w rozumieniu Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi". W konsekwencji grunt, na obszarze którego obiektywnie stwierdzono, a nie zostało to zanegowane przez organ czy też wręcz celowo pominięte, występowanie substancji należących do grupy chemicznej podejrzewanej o właściwości rakotwórcze lub też wręcz w niektórych przypadkach o posiadającej takie cechy, winien zostać uznany za posiadający co najwyżej najniższą wartość produkcyjną, a więc spełniający kryteria wynikające z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co pozwala na jego wyłączenie z produkcji rolnej. Pomimo zakwalifikowania wspomnianego gruntu do I klasy bonitacyjnej produkcja rolna na takim gruncie, na który oddziaływają substancje należące do grupy groźnych dla zdrowia, nie będzie prowadziła do zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, jak wskazał organ, lecz wręcz odwrotnie stanowić będzie zagrożenie dla potencjalnych konsumentów płodów rolnych z takich terenów. Skoro ustawodawca dokonuje prawnego wyszczególnienia dopuszczalnych poziomów stężeń wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych osobno dla gruntów przeznaczonych pod produkcję rolniczą oraz osobno dla gruntów przeznaczonych pod produkcję przemysłową to niewątpliwie nawet osoba nie posiadająca wiedzy specjalistycznej uzna, że wprowadzony podział służyć będzie ochronie zdrowia ludzkiego przed możliwością narażenia na nieuzasadnioną ekspozycję tych szkodliwych związków, w szczególności zaś przed ich wchłonięciem drogą pokarmową w związku z ewentualną produkcję rolną na takim gruncie. Organ bez wątpienia arbitralnie pominął w swoich rozważaniach powyższe kwestie, co implikuje wręcz wniosek o dowolności, a nie swobodności podjętej decyzji o charakterze uznaniowym i przekroczeniu uznania administracyjnego, które wymaga niezwykle starannego i wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności, nie tylko w postępowaniu wyjaśniającym, lecz także w uzasadnieniu pisemnym rozstrzygnięcia. Przydatność produkcyjna przedmiotowych gruntów winna być oceniona również z punktu widzenia położenia w centrum terenu tętniącego inwestycjami przemysłowymi. Sąsiedztwo gruntu nie uzasadniania rolniczego wykorzystania obszaru ustalając przez to podstawy do innego niż rolniczy sposobu jego użytkowania. Przydatność produkcyjna gruntu nie może być weryfikowana jedynie w odniesieniu do klasy ziemi, a w oderwaniu od otoczenia samego gruntu oraz przeznaczenia gruntów sąsiednich czy wreszcie okoliczności związanych z występowaniem na tym terenie przekroczenia dopuszczalnych poziomów wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, które pozwalają jedynie na użytkowania tych terenów jako tereny przemysłowe. Przeznaczenie przedmiotowego gruntu na cele nierolnicze nie będzie powodować naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Z uwagi na położnie w centrum strategicznych dla regionu inwestycji przedmiotowy obszar nie powinien pozostawać w dotychczasowym użytkowaniu. Objęte skargą grunty nie tworzą z pozostałymi nieruchomościami żadnego zwartego kompleksu gruntów rolnych, a więc nie posiadają wysokiego potencjału produkcyjnego. Zanieczyszczenie gleby na tym terenie, jak również powietrza oraz przewidywana kumulacja tych zanieczyszczeń w kolejnych latach powodowana dalszym rozwojem przemysłowym obszaru sąsiadującego z przedmiotowym gruntem powoduje, że jakiekolwiek uprawy nie są tu wskazane, gdyż nie gwarantują uzyskania wymaganej jakości płodów rolnych. mechaniczne i sztywne przyjęcie nadrzędności interesu publicznego nad interesem społecznych oraz indywidualnym wbrew ustawowej regulacji i wyczerpującej argumentacji przemawiającej za brakiem przydatności produkcyjnej wnioskowanych gruntów stanowi naruszenie art. 7 kpa. Oba te interesy podlegają równorzędnej ochronie bez dominacji któregokolwiek z nich. Stanowisko zbieżne z zajętym w omówionych powyżej pismach uzupełniających skargi wyrazili również uczestnicy postępowania S. Z. i R. A. Z. Także Wójt Gminy K. w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. poparł złożone skargi podnosząc argumentacje mająca uzasadniać ich uwzględnienie. W odpowiedzi na skargo organ orzekający wniósł o ich oddalenie podtrzymując motywy zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych poniżej przepisów prawa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.), na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Według zaś art. 7 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Również z art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wynika, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z zestawienia cytowanych przepisów wynika zatem, iż przeznaczenie gruntów rolnych o klasie bonitacyjnej I-III na cele nierolnicze nie jest ustawowo wykluczone, lecz zostało dopuszczone w kontekście niskiej ich przydatności produkcyjnej. Zmiana przeznaczenia takich gruntów nie została więc uzależniona od ich klasy bonitacyjnej, lecz od oceny ich przydatności produkcyjnej. Klasa bonitacyjna gleby ma oczywiście znaczenie dla oceny dopuszczalności wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, nie wyklucza jednak takiej zmiany. Przesłanką dominującą jest natomiast przydatność produkcyjna danego gruntu, niezależnie od jego klasy bonitacyjnej. Klasa bonitacyjna gleby stanowi zatem tylko jeden z elementów stanu faktycznego determinującego ocenę przydatności produkcyjnej gruntu. Sposób sformułowania art. 7 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy w kontekście pozostałych jej przepisów jednoznacznie wskazuje na uznaniowy charakter zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego klasy I-III na cele nierolnicze. Uznaniowość ta nie oznacza jednak dowolności, lecz wymaga uzasadnienia w ramach okoliczności określonych w art. 7 kpa, w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Kluczowymi przesłankami cytowanego przepisu warunkującymi skorzystanie przez organ administracji z uznania administracyjnego jest dokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i praworządne rozstrzygnięcie sprawy z równorzędnym uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu stron wydanego rozstrzygnięcia. Rolą sądu administracyjnego nie jest natomiast zastępowanie organu administracji w rozstrzyganiu sprawy opartej na uznaniu administracyjnym, lecz jedynie ocena wydanego przez organ rozstrzygnięcia przez pryzmat spełnienia przesłanek określonych m.in. w art. 7 kpa. W zaskarżonej decyzji wskazano prawidłową argumentację w skorzystaniu z uznania administracyjnego. Jakkolwiek argumentacja ta nie spełnia oczekiwań skarżących co do jej wnikliwości i zakresu posłużenia się przez organ orzekający poglądami wyrażanymi w doktrynie i w naukach przyrodniczych, to jednak - w ocenie Sądu orzekającego - argumentacja ta wyraża właściwy sposób pojmowania przez organ orzekający uzasadnienia uznaniowej decyzji w kontekście przesłanek określonych w art. 7 kpa. Ocena organu orzekającego zebranego materiału dowodowego nie jest jednak wystarczająca do wydania decyzji o odmowie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ orzekający pominął bowiem istotną okoliczność wynikającą z Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w zakresie działek o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...], obręb [...] B., gmina K., powiat [...], sporządzony przez A. K. wraz z uzupełnieniem w 2010 r. dotyczącą przekroczenia stężeń wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych oraz ich sum. Na stronie 33 wskazano bowiem, że: "Ze względu na specyficzne położenie terenu badań (bliskość autostrady [...], sieci planowych i istniejących dróg, terenów przemysłowych), wykonano również badania zawartości w próbach glebowych dziewięciu wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych oraz ich sum. Jak wskazują J. i O. (2008) we wszystkich badanych próbach z wyjątkiem próby 3B zaobserwowano przekroczenia dopuszczalnych zawartości wybranych wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, a w przypadku prób 1B, 4B, 5B, 7B, 8B przekroczone zostały również dopuszczalne zawartości sumy WWA. (...) Biorąc pod uwagę charakter tych zanieczyszczeń, szczególnie znaczne przekroczenia dopuszczalnej zawartości naftalenu, benzo(a)pirenu, chryzenu, fluorantenu oraz fenantrenu można stwierdzić, że przyczyną podwyższonej zawartości wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w badanych próbach jest usytuowanie działek [...] i [...] przede wszystkim w pobliżu szlaków komunikacyjnych, co uwidaczniają wykonane mapy ilustrujące izolinie stężeń WWA i ich sum (rys. 13 i 14). Planowany rozwój sieci komunikacyjnej w sąsiedztwie badanych działek (droga [...] ma stanowić fragment autostradowej obwodnicy [...], droga dojazdowa do zakładów produkcyjnych po wschodniej granicy działek) może spowodować dalszy wzrost zawartości WWA w glebach, ponieważ związki te powstają między innymi w wyniku spalania paliw. Może to w znacznym stopniu ograniczyć przydatność tych gruntów do celów produkcji rolnej. Jako wytyczne przyjęto Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 roku w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. z 2002 r. Nr 165, poz. 1395)." Na stronie 28 Raportu wskazano przy tym, iż badania w tym zakresie wykonano w Uczelnianym Laboratorium Analitycznym Uniwersytetu Przyrodniczego we W. Jakkolwiek organ orzekający uczynił za podstawę swoich ustaleń i ocen omawiany Raport w zakresie nieprzekroczenia na przedmiotowym gruncie zawartości metali ciężkich, o tyle organ ten w żaden sposób nie dokonał oceny znaczenia dla przydatności produkcyjnej tego gruntu przekroczenia stężeń wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych oraz ich sum. Nie jest więc wiadome, czy przekroczenie to ma jakiekolwiek znaczenia dla oceny przydatności produkcyjnej przedmiotowych gruntów. O ile więc organ orzekający stwierdził, iż dla wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze ma znaczenie stan faktyczny w dniu wyrażania takiej zgody, a nie przyszły nawet możliwy do zaistnienia stan gleby przedmiotowych gruntów, o tyle w kontekście takiego poglądu organu nie można z powołaniem się na ewentualną przyszłą rekultywację – rozstrzyganą w odrębnym postępowaniu, jak stwierdził organ orzekający – pominąć w ocenie dopuszczalności udzielenia omawianej zgody istniejącej okoliczności udokumentowanego przekroczenia stężeń wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych i ich sum. Przypisanie zatem przez organ orzekający kluczowego znaczenia klasie bonitacyjnej gleby przedmiotowego gruntu z jednoczesnym pominięciem oceny znaczenia wykazanego przekroczenia stężenia wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych oraz ich sum dla przydatności produkcyjnej tych gruntów narusza art. 7 kpa, ponieważ organ orzekający pominął w ustalaniu stanu faktycznego okoliczność, o której nie wiadomo, jaki ma wpływ na ocenę przydatności produkcyjnej przedmiotowego gruntu. Zaniechanie oceny tej okoliczności przez organ orzekający mogło zatem mieć wpływ na wynika rozstrzygnięcia. Stanowi to w konsekwencji naruszenie także art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ za podstawę do oceny przydatności produkcyjnej przedmiotowego gruntu organ orzekający przyjął przede wszystkim okoliczności związane z klasą bonitacyjną gleby tego gruntu, gdy tymczasem, przydatność ta jest wynikiem wszystkich okoliczności mogących wpływać na produkcyjność przedmiotowego gruntu, a nie jedynie tego, co przemawia za zaliczeniem danego gruntu do wysokiej klasy bonitacyjnej gleby. O klasie bonitacyjnej gleby decydują bowiem czynniki dotyczące pochodzenia i składu danej gleby – co wynika z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. o w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97, ze zm.). Natomiast ustawowe uzależnienie dopuszczalności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze od ich przydatności produkcyjnej, a nie od klasy bonitacyjnej gleby nakazuje przyjąć, iż przydatność ta obejmuje także inne elementy, aniżeli tylko klasę bonitacyjną gleby. O ile więc prawidłowo organ orzekający wykazał, iż sąsiedztwo gruntów zainwestowanych wobec gruntów objętych wnioskiem o zmianę ich przeznaczenia, a także ich lokalizacja wobec szlaków komunikacyjnych i stan wyposażenia w infrastrukturę techniczną nie może przesądzać o udzieleniu zgody na zmianę ich przeznaczenia, o tyle z naruszeniem art. 7 kpa oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organ orzekający nie uwzględnił i nie ocenił okoliczności przekroczenia stężenia wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych oraz ich sum mogących mieć znaczenie dla oceny przydatności produkcyjnej tych gruntów i w konsekwencji na wynik podjętego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu organ orzekający uwzględni konieczność oceny wskazanej powyżej okoliczności faktycznej dla przydatności produkcyjnej przedmiotowego gruntu mając na względzie podaną wyżej wykładnię art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.