IV SA/Wa 1751/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału ARIMR w W. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji - Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie przyznania M. D. płatności bezpośredniej do gruntów rolnych za 2004 r. o pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż obniżenie przyznanej płatności, zarówno w zakresie Jednolitej Płatności Obszarowej jak i Uzupełniającej Płatności Obszarowej, wynika z uchybienia w zakresie zadeklarowanej powierzchni działki rolnej A (nr ew. [...]). W trakcie kontroli na miejscu dokonano pomiaru działki użytkowanej rolniczo. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku (80,49 ha.) a rzeczywistą powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli wynosiła 2.98 ha., co stanowiło podstawę do zastosowania sankcji określonej w art. 5 § 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiające środki działania dla celów stosowania w 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie mechanizmu jednolitej płatności powierzchniowej wobec Republiki Czeskiej/Estonii, Cypru, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. Urz. UE wyd. spec. 03/141 s. 395). Ponieważ różnica wynosiła 3,94%, a więc mieściła się w przedziale pomiędzy 3% a 30%, zastosowano sankcje przewidziane we skazanym przepisie, w postaci odpowiedniego obniżenia całej płatności. Podstawę nałożenia sankcji z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej stanowił art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 ustanawiające szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. UE wyd. spec. 03/134 s. 308). Także w tym przypadku przyjęto na podstawie ustaleń kontroli, iż różnica pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią działki tj. 80/49 a powierzchnią rzeczywiście uprawianą wynosi 2,98 ha. Ponieważ różnica mieściła się przedziale pomiędzy 3 a 20 % zastosowano sankcję przewidywana w tym przepisie w postaci odpowiedniego obniżenia całej płatności. Odnosząc się do zarzutów odwołania, iż powierzchnia działki została podana zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów wskazano, że powierzchnia uwidoczniona w ewidencji gruntów, jako uprawiana rolniczo nie zawsze jest zgodna ze stanem rzeczywistym. Część powierzchni może być faktycznie wyłączona z produkcji rolniczej. Zgaszeniu powinna podlegać wyłącznie powierzchnia faktycznie uprawiana rolniczo. Celem kontroli na miejscu jest ustalenie stanu rzeczywistego. W skardze M. D. podniósł, iż zgłoszone przez niego argumenty merytoryczne zawarte w odwołaniu od decyzji organu I. instancji nie zostały faktycznie rozważone oraz wnioskował o powtórne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy Skarżący podniósł, iż ponownie przeprowadzone pomiary przez wynajętych przez niego geodetów wykazały, iż faktycznie istnieje różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku (wynikająca z ewidencji) a powierzchnia rzeczywistą działki, lecz nie przekracza ona 3%. Błędne wyniki pomiarów wykonanych w trakcie kontroli mogły wynikać z zastosowania nieodpowiedniej dla terenu pagórkowatego techniki pomiarowej (GPS). Oświadczył, iż całość działki rolnej oznaczonej w ewidencji gruntów, jako grunty rolne była wykorzystywana na te cele. Pełnomocnik organu wskazał, iż można domniemywać prawidłowe przeprowadzenie pomiarów w trakcie kontroli przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Potwierdza to fakt, iż w ramach pomiarów przeprowadzonych na zlecenie Skarżącego także ustalono, iż istnieje określona różnica pomiędzy powierzchnia faktyczna a deklarowaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący ubiegał się o przyznanie płatności bezpośredniej do gruntów rolnych w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r.. Nr 6, poz. 40 ze zm.). W związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej bezpośrednio stosowane są akty normatywne wydawane przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń, co wynika z art. 249 ak. 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą w zw. z treścią art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowacką dotycząca przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864), a wiec także wskazane wcześniej rozporządzenia nr 2419/2001 oraz nr 2199/2003. Określają one sankcje nakładane m.in. gdy w wyniku kontroli na miejscu stwierdza się różnicę pomiędzy obszarem deklarowanym we wniosku o pomoc a obszarem, do którego pomoc jest należna. Przepisy rozporządzeń stanowiących źródła prawa w Unii Europejskiej muszą być stosowane z uwzględnieniem wewnętrznego porządku prawnego, w szczególności obwiązującej procedury administracyjnej, chyba że z przepisów rozporządzenia wynika, iż ustanawia ono odrębną procedurę administracyjną lub określa inne reguły tej procedury. W rozpoznawanej sprawie na podstawie czynności kontrolnych na miejscu organ administracji uznał, iż powierzchnia zadeklarowana we wniosku, jako wykorzystywana na uprawy rolne nie odpowiada powierzchni rzeczywiście uprawianej. Ustaleń tych dokonano na podstawie pomiarów wykonanych przez osoby będące pracownikami ARiMR (treść upoważnienia k. 5 akt adm.). Jednocześnie, jak wynika z protokołu kontroli jej wykonawcą była [...] Grupa G. S.A. (k. 6 akt adm.), a więc jednostka, której generalnie w świetle art. 6 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych może być powierzone przeprowadzanie kontroli. W odwołaniu od decyzji w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich w obniżonej wysokości kwestionowano wiarygodność pomiarów wykonanych w trakcie kontroli odnośnie działki nr ew. [...] wskazując, iż uzyskane wyniki odbiegają do danych zawartych w ewidencji gruntów. Pomimo nie wyrażenia tego wprost w treści odwołania, należało logicznie wnioskować, iż Skarżący utrzymywał, że wykorzystuje rolniczo całość gruntów ujętych w ewidencji. W tej sytuacji organ odwoławczy w związku z obowiązkiem wyczerpującego zbadania istotnych dla sprawy okoliczności powinien był wyjaśnić kwestie powstałej rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a wynikami pomiarów powierzchni działki nr ew.[...]. Miało to znaczenie zarówno w aspekcie prawidłowego ustalenia czy generalnie zachodzą przesłanki zastosowania sankcji (nieprawidłowość w zgłoszeniu), jak i w kwestii czy nie zachodzą przesłanki wyłączające odpowiedzialność producenta rolnego pomimo dokonania nieprawidłowego zgłoszenia. Odnośnie pierwszej kwestii przede wszystkim należało wyjaśnić, czy prowadząc pomiary uwzględniono wymagania formalne wynikające z treści mającego bezpośrednie zastosowanie art. 22 rozporządzenia nr 2419/2001 precyzującego szczegółowo wymagania odnośnie dokonywania pomiarów działki. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż w świetle tego rozporządzenia wykonywane pomiary mają zapewnić dokładność co najmniej równoważną do wymaganej w przypadku oficjalnych pomiarów dokonywanych na podstawie przepisów krajowych. Trzeba w tym zakresie dostrzec, iż w świetle obowiązujących w Polsce przepisów, w zakresie prowadzenia pomiarów geodezyjnych, generalnie wymagane jest posiadanie uprawnień zawodowych, w myśl art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne,! kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Wymaganie to niewątpliwie ma na celu zapewnienie odpowiedniego profesjonalizmu przy prowadzeniu pomiarów i ma wpływ na zagwarantowanie ich jakości, co odnosi się również do ich dokładności. Co prawda, w świetle obowiązujących przepisów krajowych wykonywanie pomiarów przez osoby mające uprawnienia zawodowe nie obejmuje pomiarów nie podlegających zgłoszeniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (a contrario art. 41 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.), a z treści § 13 ust. 1l pkt 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78 poz. 837) wynika, iż zgłoszeniu nie podlegają m.in. pomiary w celu ustalenia powierzchni zasiewów. Jednak, jak w skazano, w sprawie znajdzie bezpośrednie zastosowanie ww. art. 22 rozporządzenia nr 2419/2001 wymagający zapewnienie pomiaru z dokładnością co najmniej równoważną pomiarom urzędowym, co oznacza konieczność zapewnienia także warunków prowadzenia tych pomiarów przez osoby mające wymagane kwalifikacje potwierdzane w ramach krajowego systemu prawnego nadaniem uprawnień zawodowych. Nie może ujeść uwadze, iż w świetle rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzanie kontroli (Dz. U. Nr 31, poz. 271 ze zm.) jednostki takie powinny zatrudniać m.in: pracowników, którzy posiadają m.in. uprawnienia zawodowe w zakresie pomiarów geodezyjnych (§ 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia), lecz także m.in. osoby które ukończyły studia na kierunku rolnictwo i ogrodnictwo (§ 2 ust. 1 pkt 1). Z samego więc faktu, iż pomiar został przeprowadzony przez jednostkę, której powierzono prowadzenie kontroli nie przesądza, iż osoby prowadzące pomiar musiały mieć w tym zakresie wymagane przygotowanie. Kwestii tej nie mógł domniemywać organ odwoławczy w sytuacji, gdy w odwołaniu były kwestionowane ustalenia kontroli w zakresie stwierdzonej powierzchni działki. Szczególnie wnikliwa analiza wymagana była zwłaszcza w sytuacji, gdy jak wskazywał Skarżący wyniki pomiarów różniły się od danych zawartych w ewidencji gruntów, która jako zbiór danych urzędowych obejmujących także powierzchnię nieruchomości (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne) i może korzystać z domniemania prawdziwości zawartych w niej danych, zważywszy iż co do zasady, ewidencja stanowi podstawę wymiaru świadczeń (art. 21 ust. 1 ustawy). Dodatkowo trzeba wskazać, iż przywołany art. 22 rozporządzenia nr 2419/2001 wskazuje także szereg innych wymagań, które powinny zostać spełnione dla zapewnienia właściwej dokładności pomiarów (obowiązek uwzględnienia marginesu tolerancji w zależności od zastosowanej metody pomiarowej przy uwzględnieniu m.in. takich czynników lokalnych jak nachylenie i kształt danej działki). Trudno uznać, biorąc pod uwagę lakoniczne uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, by kwestie te były analizowane. W tym kontekście w szczególności wymagało rozważenia, czy zastosowana została technika pomiarów zapewniająca właściwą dokładność w związku z ukształtowaniem terenu. Jak podnosił to Skarżący na rozprawie, zastosowana metoda pomiaru (GPS - patrz k. 8 akt adm.), nie zapewniła odpowiedniej dokładności dla określenia powierzchni działek na terenie pagórkowatym. Jednocześnie z samego protokołu kontroli wynika, iż uwzględniono określoną strefę buforowa oraz tolerancję (k. 8 akt adm.) jednak nie wynika z niego skąd przyjęto ich wartość w odniesieniu do określonego ukształtowania terenu, które zresztą w protokole ani w załączonym do niego szkicu z pomiaru działek (k. 12 akt adm.) nie zostało opisane. Nie można uznać, jako trafne twierdzeń pełnomocnika organu w takcie rozprawy, iż o wiarygodności pomiarów kontrolnych może przesądzać fakt, iż późniejsze pomiary dokonane na zlecenie Skarżącego wykazały także pewną niedokładność w stosunku do danych dotyczących powierzchni działki zawartych w rejestrze gruntów. Trzeba przy tym podkreślić, iż zastosowana sankcja wynikała nie z samego faktu różnic pomiędzy powierzchnia działki zadeklarowanej a ustalonej w trakcie kontroli lecz także z ustalenia, iż różnica ta przekracza konkretny próg (3 %). , W przypadku braku możliwości ustalenia, czy pomiary zostały przeprowadzone w sposób właściwy na podstawie dostępnej dokumentacji, organy administracji powinny przeprowadzić ponowne pomiary w celu zweryfikowania kwestionowanych ustaleń kontroli. Właściwe wyjaśnienie powyższych kwestii miało istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy w rozpoznawanej sprawie generalnie zachodziły przesłanki do zastosowania sankcji wskazanych w ww- rozporządzeniach nr 2419/2001 i nr 2199/2003, a więc miało to wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie nie zajęcie w zaskarżonej decyzji merytorycznego stanowiska w kwestii zarzutów odwołania, co trafnie zarzucono w skardze, sianowi naruszenie wymagania odnośnie właściwego uzasadnienia decyzji. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie można w końcu pominąć treści art. 44 rozporządzenia nr 2419/2001. W jego świetle obniżenie przyznanych płatności nie ma zastosowania, gdy wnioskodawca może wykazać, że jest niewinny. W rozpoznawanej sprawie w sytuacji, gdy Skarżący złożył wniosek posługując się danymi zawartymi w ewidencji (k. 20 akt adm.), co podnosił w odwołaniu, organ II. instancji nie zajął w ogóle stanowisk w kwestii, czy różnica powierzchni wynika z zawarcia błędnych danych w ewidencji gruntów, czy też, jak to wyłącznie zasugerowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z faktu, iż nie cała powierzchnia działki gruntu jest uprawiana rolniczo. Odnośne ustalenia w tym zakresie mają podstawowe znaczenie z punktu widzenia oceny, czy (o ile przesłanki do zastosowania sankcji w ogóle istnieją) wnioskodawca nie wykazał, iż nieprawidłowości wynikły nie z jego winy. Trzeba podkreślić jednocześnie, iż Skarżący wprost podnosił w odwołaniu, iż ewentualna rozbieżność pomiędzy zgłoszoną powierzchnią działki rolnej a działką rzeczywista nie wynikała z jego winy. Naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77 i 80 K.p. uzasadnienia decyzji organu odwoławczego (naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.) było przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji. Z uwagi na potrzebę wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględniając zasadę dwuinstancyjności postępowania, uchylono również decyzję utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy.a.) polegające na nie wyjaśnieniu istotnych kwestii, co znalazło odzwierciedlenie w braku właściwego Dodatkowo trzeba zauważyć, iż w trakcie czynności kontrolnych działki objęte pomiarami były wskazywane przez osobę upoważnioną przez producenta rolnego co wynika z protokołu (k. 7 i 9 akt adm.). Jednocześnie brak jest w aktach odnośnego upoważnienia. Uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, skoro Skarżący nie zakwestionował udzielonego upoważnienia w tym zakresie, jednak z urzędu zostało ono podniesione przez Sąd badający legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR orzeknie w przedmiocie przyznania płatności uwzględniając, wskazówki zawarte w uzasadnieniu wyroku.