IV SA/Wa 176/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. S.A. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 176/12 UZASADNIENIE I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] (dalej "decyzją odwoławczą") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania M. Spółdzielni Mieszkaniowej E. z siedzibą w W. (dalej "Spółdzielnia") od decyzji Prezydenta W. (dalej "Prezydenta") nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., ustalającej warunki i szczegółowe zasady gospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie infrastruktury technicznej, obejmującej budowę wodociągu [...] milimetrów na terenie części działek nr ewidencyjny: [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz nr ewidencyjny [...] z obrębu [...] przy ulicy B. w M. w W. (dalej odpowiednio: "decyzja Prezydenta", "planowana inwestycja", "teren inwestycji"), - uchyliło decyzję Prezydenta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. II. Zaskarżona decyzja odwoławcza zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. spółka M. S.A. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca") wniosła do Prezydenta o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. 2. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Prezydent ustalił warunki zabudowy, o które wnioskował inwestor. 3. Spółdzielnia wniosła do SKO odwołanie od decyzji Prezydenta. III. Rozpatrzywszy odwołanie Spółdzielni zaskarżoną obecnie decyzją odwoławczą, SKO uchyliło w całości decyzję Prezydenta i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje: 1. Załącznik mapowy do decyzji Prezydenta nie spełnia wymagań określonych w art.54 pkt 3 w związku z art.52 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), dalej "ustawy o planowaniu (...)". Z przepisów tych wynika, że w przypadku inwestycji liniowych, a taką inwestycją jest planowana inwestycja, załącznik mapowy do decyzji lokalizacyjnej musi być sporządzony w skali 1:500 lub 1:1000 oraz również w skali 1:2000. W niniejszej sprawie nie sporządzono załącznika w skali 1:2000, a wyłącznie załącznik w skali 1:500. 2. Decyzja Prezydenta określa wyłącznie granice terenu inwestycji, nie określa natomiast granic oddziaływania planowanej inwestycji, tj. granic wpływu inwestycji na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie. Na załączniku mapowym do decyzji winien zostać wyznaczony cały obszar szeroko rozumianego oddziaływania, a nie tylko miejsce lokalizacji inwestycji. Zaniechanie powyższego narusza art.54 pkt 3 ustawy o planowaniu (...). 3. Prezydent winien zbadać, czy teren inwestycji jest objęty ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Organ winien ustalić, gdzie znajdują się działki objęte terenem inwestycji. Uwzględnić należy przy tym postanowienia Zarządzenia nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie rezerwatu przyrody "[...]". 4. Pomiędzy wnioskiem inwestora o wydanie decyzji a samą decyzją występują rozbieżności w określeniu działek stanowiących teren inwestycji. Wniosek nie obejmuje działki nr [...] z obrębu [...]. Według załącznika graficznego inwestycja przebiega przez działkę nr [...], nie wymienioną ani we wniosku ani w załączniku. 5. W aktach sprawy brak wypisów z ewidencji gruntów dla działek sąsiednich, co uniemożliwia ustalenie, czy wszystkie strony postępowania brały w nim udział. IV. Skarżący (M. S.A.) wniósł do Sądu skargę na decyzję odwoławczą, podnosząc naruszenie przez SKO szeregu przepisów prawa: - art.6, 7, 107 § 3, art.138 § 2 k.p.a., - przepisów o ochronie środowiska, - art.52, 54 w związku z art.64 ustawy o planowaniu (...). Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podniósł w szczególności, co następuje: 1. SKO nie wykazało zaistnienia w sprawie przesłanek z art.138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. Organ nie wykazał zatem, że w przeprowadzonym przez Prezydenta postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z treści decyzji odwoławczej wynika, że SKO oparło swoje rozstrzygnięcie o przepis art.138 § 2 k.p.a. w wersji przed nowelizacją. 2. SKO nie wzięło pod uwagę faktu, że pomimo niewymienienia przez skarżącego w treści wniosku działki nr [...] z obrębu [...], działka ta została uwzględniona w załączniku graficznym tego wniosku. 3. Wbrew ustaleniem SKO działka nr [...] nie wchodzi w skład terenu inwestycji. Działka ta nie sąsiaduje nawet z tym terenem, co wynika z załącznika graficznego. 4. W postępowaniu pierwszoistancyjnym ustalono, że teren inwestycji nie leży na obszarze objętym ochroną W oparciu o zarządzenie Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych z dnia [...] lutego 1987 r., powołujące do życia rezerwat [...] Prezydent wykluczył położenie planowanej inwestycji w granicach otuliny rezerwatu. 5. Powołane przez SKO Zarządzenie nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie rezerwatu przyrody "[...]" nie obowiązywało w dacie orzekania przez Prezydenta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. 6. Wpływ planowanej inwestycji na środowisko przyrodnicze oraz na walory dziedzictwa kulturowego został opisany w pkt 1.2 i 1.3 decyzji Prezydenta. 7. Obszar oddziaływania pokrywa się z obszarem objętym decyzją o warunkach zabudowy. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z przepisem art.134§1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza SKO wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. z naruszeniem art.138 § 2 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do wyeliminowania decyzji SKO z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej prowadzi do następujących wniosków: 1. SKO nie wykazało, że w sprawie wystąpiły wskazane w art.138 § 2 k.p.a. przesłanki upoważniające organ odwoławczy do uchylenia rozstrzygnięcia pierwszo instancyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Przepis art.138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji odwoławczej (a zatem w brzmieniu ukształtowanym w wyniku nowelizacji przepisów k.p.a., która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r.) stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stwierdzić należy, że w uzasadnieniu swojej decyzji SKO nie odniosło się wprost do treści cytowanego przepisu, nie określając w szczególności charakteru naruszenia przez Prezydenta przepisów postępowania administracyjnego, poprzestając na wykazaniu niezgodności decyzji Prezydenta z przepisami ustawy o planowaniu (...). Powyższy brak uzasadnienia decyzji odwoławczej, stanowiący niewątpliwie naruszenie art.107 § 3 k.p.a., nie jest jednakże uchybieniem istotnym. Zważywszy bowiem na istotę stwierdzonych przez SKO uchybień w decyzji Prezydenta przyjąć należy, że w ocenie organu odwoławczego decyzja Prezydenta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na niedostatecznym zgromadzeniu materiału dowodowego, który winien był stanowić podstawę rozstrzygnięcia, a w konsekwencji na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (naruszenie art.7, 77§1 k.p.a. w związku z przywołanymi w decyzji przepisami ustawy o planowaniu ...). Stanowisko SKO sprowadza się do tego, że w postępowaniu pierwszo instancyjnym nie zgromadzono wymaganych prawem dokumentów w postaci załącznika mapowego w skali 1:2000, na którym obok granic terenu inwestycji byłby zaznaczony zasięg jej oddziaływania. O ile zastrzeżenia SKO w odniesieniu do decyzji Prezydenta uznać należy w tym zakresie za trafne, o czym rozstrzyga treść zanalizowanych w uzasadnieniu decyzji odwoławczej przepisów ustawy o planowaniu (...), o tyle nie można uznać, że stwierdzone przez SKO uchybienia mają charakter na tyle istotny, że nie można ich było usunąć w trybie art.136 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Za całkowicie uprawnione należy w tym kontekście uznać odwołanie się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego zapadłego jeszcze w odniesieniu do art.138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu sprzed 11 kwietnia 2011 r. Akcentowano tam, że właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być dwojakiego rodzaju: - takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo - takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 789/08, publ. LEX nr 597860). Stanowisko to koresponduje z utrwalonym od dawna poglądem, zachowującym swoją aktualność także w obecnym stanie prawny, że rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego dopuszczalne jest wyłącznie w obliczu nieusuwalnej niemożliwości rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. Sąd nie podziela zatem stanowiska SKO, które wprawdzie również nie zostało przez organ wyrażone wprost, niemniej które logicznie wynika z rozstrzygnięcia odwoławczego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie negując potrzeby skompletowania materiału dowodowego w sposób wskazany w decyzji SKO, stwierdzić należy brak podstaw do przyjęcia (a przynajmniej nie wykazano takich podstaw w decyzji odwoławczej), że niekompletność ta ma charakter daleko idący, tj. że całkowicie uniemożliwia weryfikację przez SKO merytorycznej prawidłowości decyzji Prezydenta (tj. całkowicie uniemożliwia ocenę, czy warunki zabudowy należy w niniejszej sprawie ustalić, czy też nie), czy też, że wprost tę nieprawidłowość wykazuje. Dowody, których nie zgromadzono w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta uznać należy za dowody o charakterze uzupełniającym, pomocniczym, które można było uzupełnić w postępowaniu odwoławczym w trybie uregulowanym w art.136 k.p.a. 2. Instrument, o którym mowa powyżej było zastosować również w odniesieniu do wspomnianego w decyzji SKO braku w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów dotyczących działek sąsiadujących z terenem inwestycji oraz rozbieżności w dokładnym określeniu terenu inwestycji. Na etapie postępowania odwoławczego należało również przesądzić kwestię o charakterze merytorycznym, czy teren inwestycji jest objęty postanowieniami Zarządzenia nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie rezerwatu przyrody "[...]". Co do zasady nietrafne jest stanowisko skargi, że rozstrzygający przy ustaleniu tej okoliczności jest stan prawny z dnia wydania decyzji Prezydenta, w którym to dniu przywołane rozporządzenie nie funkcjonowało jeszcze w obrocie prawnym. Organ odwoławczy zobowiązany jest, zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art.6 k.p.a., do uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia odwoławczego. Jeżeli zatem w okresie pomiędzy wydaniem decyzji Prezydenta, a wydaniem decyzji odwoławczej teren inwestycji został objęty ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, to okoliczność ta musi być wzięta pod uwagę przy orzekaniu przez organ odwoławczy. VII. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia SKO rozpatrzy ponownie odwołanie Spółdzielni od decyzji Prezydenta, uwzględniając oceny sformułowane powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.