IV SA/Wa 1769/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [...] z siedzibą w [...] od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], wydaną na skutek odwołania A. R., A. B., A. V. i E. N. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], dotyczącej uznania, że nieruchomość wchodząca w skład dawnej nieruchomości ziemskiej pn. "[...]" stanowiącej karczmę, oznaczona jako działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], z obrębu [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu [...], położona w [...] podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Dnia [...] stycznia 1996 r. A. R. złożył do Wojewody [...] wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość położona obecnie w [...] przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczona na mapie numerem ewidencyjnym [...], uregulowana w księdze wieczystej "[...] cz. dz. [...]" nie była i nie jest przeznaczona na cele reformy rolnej i w związku z tym nie podlegała działaniu dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13, ze zm., dalej: "dekret"). Decyzją nr [...] z [...] lutego 2000 r., Wojewoda [...] stwierdził, że nieruchomość stanowiąca uprzednio własność A. B., w skład której wchodzą położone w obrębie [...] [...]: działka nr [...] o powierzchni 0,0891 ha oraz część działki nr [...] o powierzchni 0,4397 ha (czyli wymieniona we wniosku dawna działka nr [...]), pochodząca z nieruchomości hipotecznej wieczystej "[...] cz. dz. [...]" – podlega przepisom art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Po rozpatrzeniu odwołania A. R., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2000 r. Po rozpoznaniu skargi A. R. wyrokiem z dnia 9 czerwca 2003 r. (sygn. akt IV SA 3462/01) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów I i II instancji. Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2005 r., Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie wniosku spadkobierców A. B. o uznanie, że "[...]" nie podlega pod działanie dekretu. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...], przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją nr [...] z [...] marca 2016 r. Wojewoda [...] stwierdził, że nieruchomość pod nazwą "[...]" wchodząca w skład dawnej nieruchomości ziemskiej pn. "[...]", stanowiącej karczmę, oznaczona jako działki ewidencyjne [...], [...], [...], [...], [...], [...], i [...] z obrębu [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu [...], położona w [...] – podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Rozpatrując tę sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zważył, że postępowanie prowadzone jest na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), który przewiduje orzekanie w sprawie stwierdzenia, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zgodnie z przywołanym przepisem dekretu, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie tak opisane nieruchomości przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie (tj. z mocy samego prawa, w dniu wejścia w życie dekretu), bez żadnego wynagrodzenia, w całości. Wniosek dotyczy części dawnego majątku "[...]", stanowiącej karczmę, która - zdaniem wnioskodawców - nie podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, z uwagi na nierolniczy charakter i brak związku z produkcyjną częścią majątku. Zgodnie z literalnym brzmieniem dekretu, określone nieruchomości przechodziły na własność Skarbu Państwa w całości, bez żadnych wyłączeń. Przez wiele lat nie dopuszczano możliwości zwolnienia spod przejęcia mieszkalnych części majątków wskazując, że stanowią one integralną część nacjonalizowanej nieruchomości. Organ II instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z wyrokiem NSA z 9 czerwca 2003 r., nieruchomości podlegały przyjęciu na rzecz Skarbu Państwa tylko wówczas, gdy została wykazana więź gospodarcza z całym majątkiem ziemskim. Konieczne jest tutaj przeprowadzenie w tym zakresie szczegółowego postępowania dowodowego. NSA podkreślił, że działalność gastronomiczna polegająca na sprzedaży produktów przemysłu rolnego (żywności i alkoholi) nie pozwala na uznanie karczmy za część majątku ziemskiego, zwłaszcza że nie można z całą stanowczością stwierdzić, że w karczmie podawano produkty pochodzące właśnie z danego majątku. Do zaistnienia związku funkcjonalnego nie wystarcza również więź osobowa przejawiająca się w tym, że A. B. był właścicielem majątku ziemskiego oraz nieruchomości, na której znajdowała się karczma. Wojewoda [...] przywołał w swej decyzji obszernie dawne orzecznictwo sądów administracyjnych, wykluczające a limine możliwość wyłączenia spod przejęcia części majątków. Następnie zbadał powierzchnię ogólną i powierzchnię poszczególnych użytków majątku "[...]" i ustaliwszy, że przekraczała ona normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu uznał, że działki objęte postępowaniem, jako integralna część majątku podpadały pod wymieniony przepis. Organ I instancji w ogóle nie ocenił charakteru części majątku objętej postępowaniem, nie zbadał jakie użytki wchodziły w jej skład, jakie znajdowały się na niej budynki i jakie pełniły funkcje i w rezultacie, czy była ona powiązana z gospodarczą częścią majątku. Wojewoda [...] w zasadzie uchylił się od rozpatrzenia sprawy, której przedmiotem było ustalenie, czy określona część majątku - ze względu na swój charakter - nie podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Minister uznał, że organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie istoty spray. W rezultacie naruszony został także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji. Ponadto Wojewoda [...] naruszył również art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) przez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2003 r. Organ II instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja organu I instancji nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących działek objętych postepowaniem ani oceny prawnej dokonanej na podstawie tych ustaleń, a zatem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), polegającą na dwukrotnym rozpatrzeniu sprawy tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, co powoduje że Minister nie może rozpatrzyć sprawy merytorycznie. Organ II instancji stwierdził, iż zasadę dwuinstancyjności naruszałoby także prawidłowe określenie przedmiotu postepowania dopiero w decyzji organu odwoławczego. Minister uchylił decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że przy rozpatrywaniu sprawy Wojewoda [...] powinien prawidłowo określić przedmiot postępowania. Ponadto należy zebrać w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, ocenić go zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku z NSA z 9 czerwca 2003 r. – czyli czy działki objęte postępowaniem z uwagi na swój charakter podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz uzasadnić decyzję zgodnie z wymogami płynącymi z art. 107 § 3 k.p.a., doręczając ją prawidłowo stronom lub pełnomocnikom. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wskazał, że z uwagi na kasatoryjny charakter decyzji, skutkujący przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z przyczyn formalnych, odniesienie się do merytorycznych zarzutów odwołania byłoby przedwczesne. Wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego odpowiada żądaniu sformułowanemu w odwołaniu. Nie jest jednak możliwe - jak chce tego skarżący - przekazanie sprawy organowi innemu niż Wojewoda [...], gdyż organ odwoławczy może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia wyłącznie organowi I instancji właściwemu rzeczowo i miejscowo, tj. w tym przypadku Wojewodzie [...]. Artykuł 25 § 1 k.p.a. przewiduje wprawdzie możliwość wyłączenia organu, związane jest to jednak wyłącznie z sytuacją, w której sprawa dotyczy interesów majątkowych kierownika organu lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., ewentualnie osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Odwołanie nie zawiera okoliczności, które wskazywałyby na konieczność wyłączenia organu na podstawie art. 25 § 1 k.p.a. Wobec powyższego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z decyzją Ministra nie zgodziło się Muzeum [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący"), reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwem i zarzucając jej: 1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie mimo braku naruszeń przepisów postepowania i przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem takich przepisów, przy czym organ II instancji nie wskazał konkretnych naruszeń przepisów postępowania przez organ I instancji jako podstaw umożliwiających uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a zarzuty formułowane w zaskarżonej decyzji wobec decyzji organu I instancji nie stanowią naruszeń przepisów postępowania mogących być podstawą do uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.; 2. naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie praw skarżącego jako strony, a co się z tym wiąże brak możliwości wypowiedzenia się skarżącego przed wydaniem decyzji oraz czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jego oddalenie, wywodząc jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (analogicznie sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu sprzeciw był bezzasadny. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, iż organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji nieprawidłowe ustalenie przedmiotu postępowania oraz brak oceny w zakresie charakteru części majątku objętej postępowaniem oraz niezbadanie jakie użytki wchodziły w jej skład, jakie znajdowały się na niej budynki i jakie pełniły funkcje, a także czy nieruchomość była powiązana z gospodarczą częścią tego majątku. Zdaniem organu II instancji nieprawidłowo zostało przeprowadzone także postępowanie dowodowe. Na wstępie należy wskazać, że z uwagi na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności, ww. kwestie powinny być wyczerpująco wyjaśnione na wstępnym etapie postępowania (a więc przed organem I instancji), co uzasadniało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zasada dwuinstancyjności postępowania jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach. Analiza normatywna przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w przypadku konieczności prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania administracyjnego. Wykładnia systemowa i funkcjonalna zwłaszcza normy z art. 15 k.p.a. dowodzi, że w takiej sytuacji - rozpatrując odwołanie od decyzji organ II instancji nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy, która nie była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Ustalenia takie pociągają za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób naruszałoby zasadę określoną w art. 15 k.p.a., albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, już nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Stałoby to również w oczywistej sprzeczności z art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a. stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko i bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1564/10, publ. CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności, gdyż każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97, LEX nr 43276). Zgodzić się więc należy z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który wytknął również organowi I instancji nieprzeprowadzenie w sposób prawidłowy postępowania wyjaśniającego - czy to na żądanie strony, czy z urzędu. Wojewoda [...] był zobowiązany wyjaśnić okoliczności niezbędne do rozpatrzenia sprawy, czego nie uczynił. Organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zwracając uwagę na konieczność zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz jego ocenienie zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2003 r. W szczególności organ I instancji został zobligowany do zbadania czy działki objęte postępowaniem z uwagi na swój charakter podlegają dyspozycji art. 2 ust. 1 lit. 2 dekretu. Ponadto z uwagi na jego doniosłe skutki społeczne i materialne oraz możliwość objęcia nieruchomości z wniosku A. R., A. B., E. N. i A, V. innymi postępowaniami w tym samym przedmiocie, konieczne jest dogłębne zbadanie również tych kwestii przez organ I instancji, a co za tym idzie, zasadnym jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Badanie sprawy pod względem merytorycznym przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym kłóciłoby się z sensem art. 15 k.p.a. i mogłoby pozbawić przynajmniej część stron możliwości odwołania się od takiej decyzji z uwagi na ostateczny charakter rozstrzygnięć organów odwoławczych, przecząc tym samym istocie normy wyrażonej w tym przepisie. Stąd też decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało jej uchylenie. Na zakończenie wskazać trzeba, że w podobnej sprawie dotyczącej nieruchomości również pochodzącej z "[...]", wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1220/19, tutejszy Sąd oddalił analogiczny sprzeciw Muzeum [...]od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]. Tym samym zaskarżona decyzja w żaden sposób nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Poza zarzuconymi w sprzeciwie, Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 § 2 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.