IV SA/Wa 1783/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Opyrchał (spr.), Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi K. P. i T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta w Ż. z dnia (...)maja 2007 r. nr (...); 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata (...) prowadzącego Kancelarię Adwokacką przy ul. (...) w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. M. K. 18 stycznia 2006r. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku handlowo -usługowego, z przeznaczeniem poddasza na funkcję mieszkaniową, a rozbudową funkcji handlowo - usługowej na działce nr (...) przy Placu P. w Ż. W piśmie z 16 stycznia 2007r. sprecyzował ów wniosek określając inwestycję jako rozbudowa budynku handlowo - usługowego oraz nadbudowa o część mieszkalną. Burmistrz Gminy i Miasta w Ż. decyzją z (...) maja 2007r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie handlowo - usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, sprowadzającej się do rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku handlowo - usługowego, w tym rozbudowę obiektu w kierunku południowo - wschodnim o lokum o powierzchni zabudowy 64 m2 i nadbudowę - przebudowę istniejącego poddasza dla potrzeb mieszkaniowych. W punkcie 5 decyzji organ zawarł ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji, ustalając, iż zjazd do działki istnieje z Placu P. oraz przez nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów nr (...) należącą do K. i T. P. na zasadzie służebności drogi koniecznej zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z (...) kwietnia 2004r., sygn. akt (...). Następnie w uzasadnieniu wskazano, iż zabudowę działki stanowią budynek handlowo -mieszkalny i gospodarczy, oraz że nieruchomość spełnia funkcję mieszkalno -handlową. Z kolei w analizie tekstowej podał, iż teren działki nr (...) posiada dostęp do drogi publicznej przez zjazd do działki istniejący z Placu P. poprzez nieruchomość nr (...) na zasadzie służebności drogi koniecznej (punkt 1). Działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym murowanym, w którym wykonywana jest działalność handlowo - usługowa (punkt 3). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po rozpoznaniu odwołania K. i T. P. od powyższej decyzji organu pierwszej instancji - decyzją z (...) lipca 2007r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu ustalającego warunki zabudowy stanowiły m. in. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr (...) i zgodnie z intencją wnioskodawcy ustalił warunki zabudowy. Ponadto podkreślił, iż inwestor w trakcie postępowania zmodyfikował swój pierwotny wniosek, dlatego organ - wbrew twierdzeniom odwołujących się - nie był obowiązany występować wnioskodawcę o jego uzupełnienie. Organ nie podzielił również twierdzenia odwołujących się, iż na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie można stwierdzić, że działka przeznaczona pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej. Podkreślił, iż organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że sporna nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej z Placu P. oraz przez nieruchomość odwołujących się. Istnienie dostępu do drogi publicznej przez nieruchomość nr (...) jest zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Zgodnie z powyższym nie jest to także wyłączny dostęp do drogi, zatem nie można mówić, że wykonanie decyzji o warunkach zabudowy spowoduje nadmierne obciążenie działki nr (...). K. P. i T. P. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) lipca 2007r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że działka inwestora ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 wskazanej ustawy oraz art. 52 cytowanej ustawy przez rozpoznanie sprawy ponad wniosek zainteresowanego. Organy nie dokonały oceny wniosku inwestora w świetle treści art. 2 ust. 14 i art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy oraz postanowienia Sądu Rejonowego w M. o ustanowieniu służebności wraz z jego uzasadnieniem. Ustanowiona służebność drogi koniecznej i jej zakres wyklucza uznanie, że pozwala ona wnioskodawcy na wykonywanie skarżonej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie komunikacji. Przedmiotowa służebność została ustanowiona dla zapewnienia dostępu do nieruchomości władnącej wyłącznie klika razy w roku dla dostarczenia opału w sezonie grzewczym. W tej sytuacji nie można stwierdzić że sporna nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji gdy dostęp przez nieruchomość skarżących nie pozwala wnioskodawcy na korzystanie z ich nieruchomości w takim zakresie w jakim jest to niezbędne dla wykonania decyzji o warunkach zabudowy. Służebność została ustanowiona dla okazjonalnego przejazdu i nie może służyć dla zapewnienia stałego ciągu komunikacyjnego. Zaś dostęp do drogi publicznej z Placu P. nie daje możliwości przeprowadzenia robót budowlanych, a więc jest fikcyjny. Faktycznie więc ciężar zapewnienia dojazdu do działki (...) podczas prowadzenia prac budowlanych jak i później w trakcie eksploatacji będzie obciążał nieruchomość skarżących, co jest niezgodne z prawem. Zdaniem skarżących wobec braku dostępu do drogi publicznej nie było podstaw do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżących organ wyszedł swoim rozstrzygnięciem poza zakres wniosku. Organ nie wskazał w sposób jednoznaczny dla jakiej zabudowy określa warunki, czy dla budynku mieszkalnego czy handlowo - usługowego. Takie naruszenie prawa materialnego również powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż skarga jest zasadna, w tym zwłaszcza z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Oznacza to, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) lipca 2007r. i utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Gminy i Miasta w Ż. z (...) maja 2007r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej: ustawą o p.z.p. (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m. in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzna decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Przekładając powyższe na stan przedmiotowej sprawy - w ocenie Sądu - doszło do naruszenia przytoczonych regulacji prawa materialnego. Z analizy akt sprawy wynika, iż organy dopuściły się przy tym także naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a., albowiem w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, co oznacza iż nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jak podkreślono prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. i wyznaczenie granic obszaru analizowanego na kopii mapy jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jednym z niezbędnych elementów rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, przy tak przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić czy wymienione kryteria zostały spełnione. Z materiału dowodowego sprawy wynika, iż granice wyznaczonego obszaru analizowanego na mapie stanowiącej część graficzną analizy tekstowej nie odpowiadają wymogom jakie nakłada § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Po wtóre decyzja w punkcie 5 jest sprzeczna z częścią tekstową analizy, albowiem w ustaleniach dotyczących obsługi w zakresie komunikacji organ wskazuje, iż zjazd do działki ma następować z Placu P. oraz przez nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów nr (...), należącą do K. i T. P., na zasadzie służebności drogi koniecznej zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z (...) kwietnia 2004r., sygn. akt (...). Tymczasem w analizie tekstowej podaje się, iż teren działki nr (...) posiada dostęp do drogi publicznej przez zjazd do działki istniejący z Placu P. przez nieruchomość nr (...) na zasadzie służebności drogi koniecznej. Powyższe dowodzi, że warunki analizy tekstowej we wskazanym zakresie są sprzeczne z ustaleniami decyzji o warunki zabudowy, albowiem analiza mówi o jednym dostępie z drogi publicznej, to jest tylko z Placu P. przez służebność drogi koniecznej ustanowionej po działce skarżących, zaś decyzja o dwóch wariantach dostępu, to jest bezpośrednio z Placu P., jak i pośrednio przez drogę konieczną. Z racji tego, iż dostęp do drogi publicznej stanowi istotę sporu w sprawie okoliczność ta powinna być w sposób jednoznaczny wyjaśniona i znajdować odzwierciedlenie w powyższych dokumentach (analizie tekstowej i decyzji). Nie może być tak, że analiza będąca załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy, czyli jej częścią składową zawiera w swojej treści warunki sprzeczne z ustaleniami samej decyzji, w sytuacji gdy to analiza stanowi źródło ustaleń, które następnie znajdą odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się jeszcze do warunków, od spełnienia którego uzależniona jest możliwość pozytywnego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy), mianowicie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej należy oczywiście oprzeć się na treści art. 2 pkt 14 ustawy p.z.p. Zgodnie z tym przepisem przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy wyłącznie: 1) bezpośredni dostęp do tej drogi, 2) dostęp przez drogę wewnętrzną, 3) dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Materiał dowodowy sprawy, co wykazano już wyżej, w sposób jednoznaczny nie określa czy teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, czy przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, ewentualnie na oba wykazane sposoby. Zaś przy przyjęciu, iż teren inwestycji posiada m. in. dostęp do drogi publicznej przez ustanowioną służebność drogi koniecznej, obowiązkiem organu było nie tylko wykazanie posiadania dostęp do drogi publicznej przez ustanowioną służebność drogi koniecznej, ale i wyjaśnienie, czy ustanowiona służebność drogi koniecznej odpowiada definicji ustawowej, to znaczy jest "odpowiednią służebnością drogową". Obowiązkiem organu odwoławczego było również odniesienie się do zarzutu skarżących sformułowanego nie tylko w skardze, ale już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, dotyczącego treści postanowienia Sądu Rejonowego w M. o ustanowieniu służebności wraz z jego uzasadnieniem, a co za tym idzie do twierdzeń, iż omawiana służebność nie pozwala wnioskodawcy na korzystanie z nieruchomości skarżących w takim zakresie w jakim jest to niezbędne dla wykonania decyzji o warunkach zabudowy, albowiem została ustanowiona dla okazjonalnego przejazdu i nie może służyć dla zapewnienia stałego ciągu komunikacyjnego. W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, iż organ wyszedł swoim rozstrzygnięciem poza zakres wniosku i nie wskazał w sposób jednoznaczny dla jakiej zabudowy określa warunki (czy dla budynku mieszkalnego czy handlowo - usługowego), w sytuacji gdy inwestor określił inwestycję jako polegającą na rozbudowie budynku handlowo - usługowego i nadbudowie o część mieszkalną, a organ poczynił ustalenia dla zabudowy handlowo - usługowej i mieszkaniowej. Natomiast wątpliwości Sądu budzi i jednoznacznego wyjaśnienia wymaga przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organy kwestia istniejącego zagospodarowania terenu inwestycji w kontekście treści wniosku inwestora. Otóż z wniosku inwestora wynika, iż na terenie inwestycji znajduje się tylko budynek handlowo - usługowy i w wyniku jego rozbudowy ma stać się również mieszkaniowym (jako że na poddaszu ma powstać część mieszkalna), tak też określa zabudowę decyzja organu pierwszej instancji (punkt 2). Podczas gdy już z uzasadnienia wspomnianej decyzji wynika, iż zabudowę działki stanowią budynek handlowo - mieszkalny oraz gospodarczy, i że nieruchomość ta spełnia funkcję mieszkalną i handlową. Zatem wniosek inwestora i rozstrzygnięcie decyzji o warunkach zabudowy w swojej treści w ogóle pomijają istnienie funkcji mieszkalnej, zaś uzasadnienie funkcji usługowej. Tymczasem jeżeli w części istniejący budynek był budynkiem mieszkalnym, a w zamierzeniu wnioskodawcy w tej części ma być budynkiem o przeznaczeniu handlowo - usługowym, czyli o innym sposobie użytkowania niż dotychczas, to oznaczałoby że inwestor ma również na celu zmianę sposobu użytkowania obiektu w tym zakresie, niemniej jednak organ nie podejmuje żadnych czynności celem wyjaśnienia tej okoliczności. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał, iż istniejący budynek na działce nr (...) usytuowany jest bezpośrednio przy Placu P., a linię zabudowy ustalono w linii rozgraniczającej działkę nr (...) i Plac P. Rozważenia i pisemnego uzasadnienia stanowiska organu w sprawie wymagała zatem także kwestia ewentualnego przylegania terenu inwestycji do pasa drogowego Placu P i związanego z tym wymogu wynikającego z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o p.z.p., który stanowi, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W sytuacji natomiast gdy zarządcą drogi jest organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy to opinia w zakresie obsługi komunikacyjnej nie ma formy postanowienia, niemniej jednak treść tej opinii powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Wykazane uchybienia nie pozwalają na dokonanie oceny planowanej inwestycji pod kątem spełniania przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. W konsekwencji powyższego organy - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - winny mieć na względzie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu. Wobec uznania, iż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem wyżej powołanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a - orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O niemożności wykonania zaskarżonego aktu do chwili uprawomocnienia się wyroku orzeczono na zasadzie art. 152 P.p.s.a. w punkcie 2, a o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu postanowiono w punkcie 3 na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348, ze zm.).