IV SA/Wa 1785/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt stały oddala skargę Wojewoda [...], zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] lipca 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej również "k.p.a." w związku z art. 47 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] maja 2014 r. w przedmiocie zameldowania W. O. wraz z małoletnimi córkami K. O. i K. O. na pobyt stały w budynku położonym przy ul. [...] w W. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Prezydent W. na wniosek W. O. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie zameldowania wymienionej oraz małoletnich K. O. i K. O. na pobyt stały w nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] w W. Wnioskodawczyni podała, że od kilkunastu lat zamieszkuje wraz z rodziną pod ww. adresem, ale obecny właściciel nie wyraża zgody na ich zameldowanie. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent W. decyzją z [...] maja 2014 r. orzekł o zameldowaniu W. O. wraz z małoletnimi córkami K. O. i K. O. na pobyt stały w budynku położnym przy ul. [...] w W. W ocenie organu zamieszkiwanie ww. osób pod wskazanym adresem nie budzi wątpliwości i stanowi wystarczającą przesłankę do zameldowania ich w trybie administracyjnym. Z takim stanowiskiem organu nie zgodził się pełnomocnik T. O. - właściciela przedmiotowej nieruchomości, który wniósł odwołanie od powyższej decyzji Wojewoda [...] w dniu [...] lipca 2014 r. wydał decyzją, którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z wyjaśnień W. O. wynika, że w budynku usytuowanym przy ul. [...] w W., obecnie oznaczonym numerem porządkowym [...], zamieszkuje ona razem z dziećmi od ok. 13 lat. Do swojej dyspozycji posiadają piętro i poddasze. Nieruchomość aktualnie należy do jej szwagra T. O., który nabył ją w drodze darowizny od D. O. (męża wymienionej). T. O., pismem z 22 stycznia 2014 r. nie wyraził zgody na zameldowanie W. O. i jej córek K. O. i K. O., ze względu na brak tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości i prowadzone w sądzie postępowanie eksmisyjne. Nadmienił, że wymieniona jest właścicielką innej, dużej nieruchomości znajdującej się przy tej samej ulicy. Przesłuchani w sprawie świadkowie sąsiedzi H. S. i I. K. potwierdzili fakt zamieszkiwania rodziny O. w budynku położonym przy ul. [...] w W. Zeznali oni, że W. O. wraz z córkami K. O. i K. O. przebywa w ww. budynku niezmiennie od ponad 10 lat i nigdy go nie opuszczała. Wezwany na wniosek T. O. w charakterze świadka, D. O. nie stawił się w wyznaczonym terminie i nie złożył zeznań. W dniu 10 lipca 2014 r. W. O. złożyła do akt pismo, w którym przedstawiła argumentację o legalności swojego pobytu w ww. nieruchomości oraz jej córek i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zwróciła uwagę na ewidencyjny charakter zameldowania. Zdaniem organu odwoławczego z ustalonego stanu faktycznego wynika, że W. O. i jej małoletnie córki K. O. i K. O. spełniły ustawowe warunki zameldowania na pobyt stały w budynku położonym przy ul. [...] w W. Na podstawie wyjaśnień stron postępowania, w szczególności oświadczeń W. O. oraz na podstawie dowodów z zeznań świadków wynika, że wymienione zamieszkują i koncentrują swoje życie w przedmiotowej nieruchomości od wielu lat. Z kolei T. O. nie złożył do akt administracyjnych żadnych dowodów, które zaprzeczałyby trwałemu pobytowi ww. osób w omawianym budynku. Wezwany na jego żądanie w charakterze świadka, D. O., nie złożył zeznań. We wniosku z 11 kwietnia 2014 r. o przesłuchanie kolejnych świadków nie wskazał natomiast okoliczności, na jakie organ miałby przeprowadzać ów dowód, w związku z czym organ pierwszej instancji zasadnie odmówił jego uwzględnienia. Organ odnosząc się do zarzutu nielegalnego pobytu W. O. w budynku stanowiącym własność T. O. stwierdził, że nie jest on zasadny. Wojewoda [...] podniósł, że o bezprawnym pobycie osoby w danej nieruchomości nie może przesądzać brak tytułu prawnego. Potwierdzenie pobytu wymagane przepisem art. 11 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności ma jedynie charakter poświadczenia faktu, a nie stwierdzenia prawa, czy wyrażenia zgody przez osobę dysponującą tytułem prawnym do lokalu czy też budynku. Zgoda właściciela na zameldowanie nie ma zatem charakteru prawotwórczego, a jedynie dowodowy i w przypadku jej braku może zostać zastąpiona innymi dowodami, np. zeznaniami świadków. Konkludując organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że W. O. od wielu lat przebywa w przedmiotowej nieruchomości za wiedzą zarówno poprzedniego, jak i obecnego właściciela, dlatego można przyjąć, że przynajmniej tolerują oni taki stan rzeczy. Do dnia dzisiejszego nie podjęli oni skutecznych kroków prawnych celem usunięcia wymienionej z budynku położonego przy ul. [...] w W.(postępowanie o eksmisję nadal jest w toku). Nie zapadł także żaden inny wyrok, w którym sąd stwierdziłby, że zamieszkiwanie W. O. wraz z córkami K. O. i K. O. w tym budynku było skutkiem naruszenia posiadania czy wręcz przestępstwa polegającego na naruszeniu miru domowego. Organ podkreślił, że na gruncie przepisów meldunkowych nie powinno się bowiem załatwiać innych spraw spornych (w tym majątkowych, finansowych czy rodzinnych), gdyż do rozstrzygania tych kwestii właściwe pozostają sądy powszechne. Skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. wywiódł T. O. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Uzasadniając skargę skarżący wywiódł, że błędne jest stanowisko organów orzekający w sprawie zgodnie z którym, stwierdzenie faktu przebywania w lokalu konkretnych osób jest kryterium rozstrzygającym o zameldowaniu, zaś od osoby podlegającej zameldowaniu nie można wymagać legitymowania się prawem do lokalu, w szczególności w postaci zgody właściciela. Skarżący za bezzasadne również uważa domniemanie organów, że skoro W. O. zamieszkuje wraz z córkami w budynku położonym przy ul. [...] w W. od wielu lat za wiedzą zarówno poprzedniego, jak i obecnego właściciela, to można przyjąć, że przynajmniej tolerują oni taki stan rzeczy. Skarżący wielokrotnie bowiem podnosił, iż nie wyraża on zgody na zameldowanie W. O. i jej córek. Niezrozumiałym jest także dla skarżącego zarzut Wojewody [...], że nie podjął on skutecznych kroków prawnych celem usunięcia W. O. z przedmiotowego budynku, podnosząc jednocześnie, że postępowanie o eksmisję jest w toku. Zdaniem skarżącego ewidentnie świadczy to o podjęciu przedmiotowych kroków prawnych przez skarżącego. Brak ich skuteczności bezsprzecznie nie wynika z woli ani winy skarżącego, a jedynie jest spowodowane przewlekłością przedmiotowego postępowania. Odwołując się do licznych orzeczeń sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego skarżący podniósł, że organy administracji naruszyły przepisy art. 5 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a tym samym bezpodstawnie uznały, że dla oceny zasadności wniosku o zameldowanie nie ma znaczenia zgoda właściciela nieruchomości. W ocenie skarżącego organy administracji naruszyły również przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie: nie uwzględniły okoliczności i faktów wskazanych przez skarżącego, co skutkowało wydaniem decyzji bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego (art. 7 k.p.a.), przeprowadziły postępowanie w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także nie zastosowały i nie uwzględniły art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a, a w konsekwencji w sposób niewyczerpujący zebrały materiał dowodowy, nienależycie go rozpatrzyły i błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (j.t. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych obowiązek meldunkowy polega m. in. na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego. W myśl art. 10 ust. 1 ww. ustawy osoba przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana zameldować się w miejscu pobytu stałego trwającego ponad 3 miesiące najpóźniej w 30. dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca. Pobytem stałym w świetle art. 6 ust. 1 ustawy jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Powyższe wskazuje zatem, iż czynność zameldowania na pobyt stały związana jest z wystąpieniem dwóch przesłanek, tj. przebywaniem w miejscu stałego pobytu oraz zamiarem stałego w nim przebywania. Jednocześnie zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu – art. 10 ust. 2 ustawy. Ponieważ ewidencja ludności służąca rejestrowaniu pobytu ma charakter wyłącznie porządkowy, co oznacza, że zameldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu, ani tym samym prawa do przebywania w nim. Tym samym celem postępowania o zameldowanie jest odzwierciedlenie faktu przebywania (stałego lub czasowego) osoby w oznaczonym miejscu, a więc zapewnienie zgodności pomiędzy stanem faktycznym a wpisem figurującym w ewidencji ludności. Uwzględniając cel, jakiemu służy obowiązek zameldowania się na pobyt stały, ustawodawca wprowadził warunek przedstawienia potwierdzenia pobytu w lokalu jako okoliczności faktycznej. Zameldowanie w formie czynności materialno-technicznej jest jednym ze sposobów dokonania zameldowania. Jest to sposób uproszczony. Stosownie do art. 47 ust.1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, dokonanie czynności materialno-technicznej zameldowania na pobyt stały przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca pobytu, może nastąpić jedynie na podstawie poprawnie i kompletnie wypełnionego zgłoszenia, zawierającego podpis właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu. O zameldowaniu w tej formie organ administracji publicznej może orzec zatem, o ile osoba posiadająca tytuł prawny do lokalu złoży prawdziwe oświadczenie, iż osoba, która ma być zameldowana, przebywa w danym lokalu. W przypadku, gdy dane zgłoszone do zameldowania budzą wątpliwości, organ nie dokonuje zameldowania poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, o której mowa w art. 47 ust. 1 cyt. ustawy, ale wydaje decyzję w tym przedmiocie, po przeprowadzeniu podstępowania wyjaśniającego ( art. 47 ust. 2). Z sytuacją taka mamy m.in. do czynienia, jeżeli właściciel bądź inna osoba dysponująca prawem do lokalu nie może lub nie chce poświadczyć tej okoliczności, wówczas organ administracji, działając w oparciu o art. 47 ust. 2 ustawy, przeprowadza postępowanie wyjaśniające, które ma na celu ustalenie, czy osoba wnioskująca o zameldowanie, faktycznie w lokalu przebywa. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż nie tylko brak potwierdzenia pobytu w lokalu przez jego właściciela, ale i brak wyraźniej zgody na zameldowanie nie stanowi negatywnej przesłanki do dokonania zameldowania w określonym lokalu. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organy w toku postępowania administracyjnego ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, że W. O. wraz z małoletnimi córkami K. O. i K. O. zamieszkuje w budynku usytuowanym przy ul. [...] w W. od ok. 13 lat i do swojej dyspozycji ma piętro budynku i poddasze. W ocenie strony skarżącej argumentem wskazującym na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa jest brak zgody właściciela nieruchomości na zameldowanie oraz nielegalność pobytu W. O. z córkami w przedmiotowym lokalu. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów należy wskazać, iż brak potwierdzenia pobytu określonej osoby przez podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, czy też brak jego zgody na zameldowanie tej osoby w lokalu oraz brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny tego podmiotu do lokalu, nie uniemożliwiają zameldowania tej osoby jeśli w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji publicznej potwierdzi fakt jej zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1625/07). Powyższe jest konsekwencją charakteru i istoty zameldowania jako aktu rejestracji danych o miejscu pobytu oznaczonej osoby, co wynika z art. 1 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności o dowodach osobistych. Należy mieć na uwadze, iż ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc stanu faktycznego. Nie jest ona formą kontroli legalności zamieszkania i pobytu. Fakt zameldowania w określonym lokalu nie skutkuje powstaniem żadnych praw o charakterze cywilnoprawnym do danego lokalu, w tym prawa własności. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma zatem znaczenia, iż skarżący nie dokonał potwierdzenia pobytu W. O. z córkami w sposób określony w art. 11 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Jak już wskazano powyżej, zameldowanie dokonywane jest zasadniczo jako czynność materialno-techniczna, w procedurze dokonywania rejestracji miejsca pobytu osoby w danym lokalu w formie zameldowania. Wtedy wymagane jest zachowanie procedury określonej m. in. w powołanym art. 11 ust. 2 ustawy. Skoro więc skarżący nie potwierdził, a wręcz nie wyraził zgody, na pobyt W. O. wraz z córkami w przedmiotowym lokalu, organy orzekające zobowiązane były do rozstrzygnięcia sprawy zameldowania w formie decyzji administracyjnej, poprzedzonej postępowaniem wyjaśniającym, mającym na celu ustalenie m.in. stanu faktycznego w zakresie pobytu wnioskodawczyni pod wskazywanym adresem (art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). Zameldowanie w takim przypadku nie zależy bowiem od tego, czy właściciel lokalu potwierdzi fakt pobytu danej osoby w tym lokalu, w sposób sformalizowany, określony w art. 11 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, lecz od tego, czy taki pobyt rzeczywiście ma miejsce i rolą organu jest ustalenie tego stanu rzeczy za pomocą środków dowodowych, określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu skarżący błędnie interpretuje ww. przepis, wskazując, iż dla zameldowania niezbędne jest okazanie dokumentu potwierdzającego tytułu prawny do lokalu osoby chcącej się zameldować. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1681/07 lex nr 516053, nie można od osoby podlegającej zameldowaniu wymagać legitymowania się prawem do lokalu, w szczególności w postaci zgody właściciela. Należy mieć na uwadze, iż w kwestii uprawnień do przebywania w danym lokalu wypowiedział się już Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002/3/34), stwierdzającym niezgodność z Konstytucją art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Trybunał wyraził wówczas pogląd, iż ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Z tego względu do ustawy ewidencyjnej został dodany przepis art. 9 ust. 2b, z którego wynika, że zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przytoczonego wyroku zwrócił przy tym uwagę na skomplikowanie procedury meldunkowej, zarzucając ustawodawcy przekroczenie granic ingerencji w życie społeczne, poprzez dążenie do "maksymalistycznego" połączenia w jednym postępowaniu ("uchwycenia" w procedurze meldunkowej) zarówno stanu faktycznego, jak i stanu prawnego. Mając te wskazania na względzie oraz aktualne brzmienie ustawy ewidencyjnej należy uznać, iż trafnie organ meldunkowy oddzielił kwestię ewentualnego braku tytułu prawnego W. O. do przedmiotowego lokalu, od konieczności dokonania czystej rejestracji stanu faktycznego, a więc zameldowania w razie ustalenia, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki wynikające z art. 10 ust. 1 ustawy ewidencyjnej. Nadto wyjaśnić należy, iż nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący nielegalnego przebywania W. O. w spornym budynku. Odnosząc się w tym miejscu do informacji zawartej w skardze o toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniu o eksmisję W. O. wskazać należy, iż okoliczność ta będzie miała znaczenie dopiero wówczas, gdy zapadnie prawomocny wyrok w tej sprawie. W ocenie Sądu zatem, obecnie, kiedy w toku jest sprawa sądowa o eksmisję, przedwczesny jest zarzut, iż pobyt W. O. z córkami w spornym budynku ma charakter nielegalny. Przy czym warto podkreślić, iż zameldowanie jako mające odzwierciedlać aktualny stan faktyczny w danym lokalu podlega stałej aktualizacji, ilekroć stan faktyczny ulegnie zmianie, np. wskutek dokonania eksmisji osoby zameldowanej z zajmowanego lokalu. W okolicznościach przedmiotowej sprawy należy pamiętać również, że poprzednim właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w W. był D. O., mąż W. O. Zatem W. O. mieszkając w spornym budynku z rodziną, mieszkała w nim za zgodą męża, poprzedniego właściciela. Skarżący, T. O., brat D. O., nabył przedmiotową nieruchomość w drodze darowizny w dniu [...] stycznia 2013 r. W dacie darowizny W. O. z córkami zamieszkiwała w budynku przy ul. [...] w W. Zatem W. O. nie naruszyła posiadania skarżącego, gdyż zamieszkiwała w spornym budynku przed jego nabyciem przez skarżącego. Zamieszkiwała w sposób legalny z mężem i takiego charakteru pobyt ten nie utracił przez sam fakt zmiany właściciela, skoro skarżący nabył nieruchomość wraz z lokatorami. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały procedurę określoną w art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i będąc w zgodzie z przepisami postępowania (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.) orzekły o zameldowaniu W. O. z córkami na podstawie art. 10 ust. 1 w spornym budynku. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi o przedstawione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.