IV SA/Wa 180/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi B. L. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - W dniu 2 stycznia 2012r. B. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwalę Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1998 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. Zaskarżonej uchwale zarzucił: 1.naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem wymagań ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury poprzez umożliwienie w obszarze D3 zabudowy wielorodzinnej o wysokości do 12 m na obszarze na którym istnieje wyłącznie zabudowa jednorodzinna. Podnosząc ww. zarzuty skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części. 2. zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w dniu [...] kwietnia 1998 r. Rada Gminy P. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. W przedmiotowym planie znajdują się ustalenia dla nieruchomości położonych w obszarze D3, w skład którego wchodzi m.in. nieruchomość należąca do skarżącego, działka ewidencyjna Nr [...]. Zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego na wskazanym obszarze dopuszczona została możliwość realizacji wszelkich form zabudowy mieszkaniowej z ograniczeniem jej wysokości do 12 m. Tymczasem na wskazanym obszarze, a w szczególności w obrębie 22 znajduje się wyłącznie zabudowa jednorodzinna niska o dachach dwuspadowych. Tak więc dopuszczenie możliwości realizacji zabudowy piętrowej wielorodzinnej w sposób rażący narusza wymagania ładu przestrzennego. Umożliwienie realizacji budynków wielokondygnacyjnych nie da się zatem pogodzić z już istniejącą na tym obszarze zabudową jednorodzinną. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, natomiast obecny stan w sposób oczywisty narusza planistyczne uprawnienia gminy. W art. 1 ust. 2 ustawodawca określił wymagania, co do treści planów zagospodarowania przestrzennego, niezbędne do uzyskania celów tego zagospodarowania, zapewniających w szczególności poszanowanie praw i wolności obywateli, jak też respektowanie innych wartości chronionych prawnie. Przepis ten, wprowadza obowiązek uwzględniania wymienionych w nim wymagań, walorów (wartości) i potrzeb w odniesieniu do spraw, które są objęte ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem Organ uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego we wskazanym zakresie w sposób rażący naruszył art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto wskazano, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w pierwotnej wersji przewidywał możliwość jedynie zabudowy jednorodzinnej. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadziła stan prawny który narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wskazała, iż skarżący - właściciel działki położonej w P. nr ew. [...] z obr [...] wezwał Radę Miejską w P. do usunięcia naruszenia interesu prawnego w trybie art. 101 Ustawy o Samorządzie Gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jednolity: Dz. U. 2001 Nr 142 poz. 1591 z późn. zmianami ) w związku zuchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...].04.1998 r (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z dnia [...].07.1998 r. poz. [...]) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., w którym zarzuca przedmiotowej uchwale naruszenie wymagań ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarze urbanistycznym D3MN,MW zainwestowanym zabudową jednorodzinną i wnosi o stwierdzenie nieważności w/w uchwały w zaskarżonej części. Organ wskazał, iż plan miasta P. zatw. Uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...].04.1998 r. sporządzony został w oparciu o wówczas obowiązującą ustawę z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r Nr.15 poz. 139 tekst jednolity z późn. zmianami). Zgodnie z realizowaną w trakcie przygotowania i zatwierdzania planu polityką przestrzenną zakładano przekształcenie miasta P. w administracyjno- handlowe i usługowe centrum gminy. W obowiązującym od 1998 r. pianie działka skarżącego znajduje się w obszarze urbanistycznym D3MN,MW gdzie jako przeznaczenie podstawowe plan ustala zabudowę mieszkaniową we wszystkich formach, a jako przeznaczenie dopuszczone ustała usługi publiczne i komercyjne .Obszar D3MN,MW w części zainwestowany jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną a w części wielorodzinną. Zgodnie z wówczas obowiązującą ustawą z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym i ustawą z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z dnia 10.05.2003 r. ze zm.) ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wykroczyły poza te granice, tzn. że mieściły się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Ponadto wskazano, iż dla obszaru, w którym znajduje się działka skarżącego w chwili obecnej opracowywany jest nowy m.p.z.p. Do opracowania którego przystąpiono uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] w dnia [...].02.2009r. Procedura planistyczna dotycząca powyższego planu realizowana jest w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 10 maja 2003r.). Do sporządzanego projektu planu skarżący nie wnosił wniosków i uwag. W sporządzanym obecnie projekcie planu działka pana B. L. znajduje się w obszarze urbanistycznym oznaczonym symbolem 6 MN gdzie ustala się przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Realizowany projekt planu przygotowywany jest do zatwierdzenia na sesji w dniu 15.02.2012. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a także, czy skarżący wyczerpał ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi po uprzednim wezwaniem Rady miasta P. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Zaskarżona uchwała Rady miasta P. z dnia [...] kwietnia 1998r. dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, co w konsekwencji przesądza, iż stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, skarżący zawarł w piśmie z dnia 9 listopada 2011 r., które wpłynęło do Rady w dniu 10 listopada 2011 r. W związku z brakiem odpowiedzi Rady na to wezwanie, skarga do Sądu złożona została w dniu 2 stycznia 2012 r., a więc przed upływem terminu 60 dni od dnia złożenia wezwania o usunięcie naruszenie prawa. Skargę złożono zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 53 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Do ustalenia pozostaje zatem, czy powołana uchwała dotyczy interesu prawnego skarżącego i czy narusza ten interes prawny. Skarżący wywodzi swój interes prawny z faktu przysługiwania mu prawa własności do działki gruntu o nr ew. [...] objętego ustaleniami zaskarżonej uchwały, a zatem dotyczy ona interesu prawnego skarżącego, jako wynikającego z przysługiwania prawa własności do przedmiotowej działki gruntu. Do ustalenia postaje zatem stwierdzenie, czy uchwała ta narusza interes prawny skarżącego i czy naruszenie to, jeżeli ma miejsce, jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie bowiem do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego/Składając skargę, musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest zatem wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (wyroki NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2; z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, Lex nr 171196; z dnia 1 marca 2005 r, sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. nr 7-8, str. 69). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt li SA 2637/02, Lex nr 80699). Natomiast o naruszeniu interesu prawnego można mówić wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego lub procesowego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Podmiot wykazać powinien, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Interes prawny, o którym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. to bowiem interes chroniony prawem. Dla jego wykazania wskazać należy zatem normę prawa materialnego lub procesowego, z których wynikają określone indywidualne prawa lub obowiązki tego podmiotu. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że o powodzeniu skargi przesądza wykazanie przez podmiot, który wniósł tą skargę naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia na ten dzień. Zatem sam fakt bycia właścicielem działek położonych na terenie objętym planem nie wystarcza do uznania naruszenia jego interesu prawnego przez plan. Skarżący winien wykazać, iż rozwiązania planu w jakikolwiek sposób ograniczają sposób korzystania z przysługującego mu prawa własności. Dopiero wykazanie tegoż naruszenia umożliwia mu zgodnie z wolą ustawodawcy zaskarżanie uchwały. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż skarżący nie wykazał zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g w jaki sposób jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem. Wskazać należy, iż na mocy przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. obowiązujących w dacie uchwalania zaskarżonej uchwał) organom gminy przysługuje prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności (tzw. władztwo planistyczne gminy). W świetle art. 33 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Powyższe oznacza, że zapisy planu determinują sytuację właściciela nieruchomości między innymi w zakresie jej inwestycyjnego zagospodarowania i sposobu gospodarczego wykorzystania . Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie wymagań ładu przestrzennego, poprzez umożliwienie różnorodnej zabudowy wielorodzinnej o wysokości do 12 m na obszarze na którym istnieje wyłącznie zabudowa jednorodzinna, niska o dachach dwuspadowych. W ocenie skarżącego umożliwienie realizacji budynków wielokondygnacyjnych nie da się pogodzić z istniejącą już zabudową. Dodatkowo na rozprawie pełnomocnik skarżącego wskazał, iż prawdopodobnie na działce sąsiadującej z działką skarżącego w oparciu o kwestionowana uchwałę wydano pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego,' co spowoduje zmniejszenie wartości działki skarżącego. Wskazać zatem należy, iż zgodnie z kwestionowanym przez skarżącego § 69 uchwały dla obszaru D3MN, MW ustalono jako podstawowe przeznaczenie terenów- mieszkalnictwo we wszystkich formach. Dodatkowo ustalono wysokość zabudowy do max. 12 m. Powyższe oznacza, iż na tym obszarze nie wprowadzono zakazu zabudowy jednorodzinnej lecz dopuszczono dodatkowo możliwość zabudowy wielorodzinnej, której wysokość co należy podkreślić znacznie ograniczono do 12 m. A tym samym nie ulega wątpliwości, iż wbrew zarzutom skargi na terenie tym nie powstaną wielokondygnacyjne budynki wielorodzinne, bowiem zarówno z przepisów prawa (patrz § 8 pkt. 1 obowiązującego w dacie uchwalenie planu rozporządzenie Ministra Gospodarki i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. o tej samej nazwie) jak i skargi (patrz protokół z oględzin terenu str. 2) na tym obszarze dopuszczono możliwość budowy jedynie budynków niskich (zgodnie z nazewnictwem stosowanym ww/w rozporządzeniu) czy też ok. 2,5 kondygnacji naziemnych (zgodnie ze skargą). A tym samym trudno uznać, aby ustalenia te ograniczały w jakikolwiek sposób uprawnienia skarżącego. Kwestia utraty wartości należącej do skarżącego działki w wyniku ewentualnej budowy budynku wielorodzinnego na działce sąsiedniej, budynku o nieokreślonych parametrach w ocenie sądu nie może stanowić podstawy do uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art 101 ust. 1 u.s.g. w wyniku wydania zaskarżonej uchwały. Powyższe ustalenie obligowało zatem Sąd od oddalenia skargi zgodnie na podstawie art. 151 p.p.s.a., bez merytorycznego rozpoznania zawartych w niej zarzutów.