IV SA/Wa 1801/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2017 r., sygn. akt [...]. o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie o udzielenie obywatelowi [...] – A. B., ur. [...] września 1997 r. (określanemu dalej jako skarżący) zgody na pobyt czasowy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stan sprawy przedstawiał się następująco. W dniu [...] sierpnia 2016 r. A. B. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytoriom Rzeczypospolitej Polskiej, uzasadniając go wykonywaniem pracy na podstawie umowy zlecenie, w okresie od dnia [...] listopada 2016 r. do dnia [...] listopada 2018 r. na stanowisku opiekuna klienta, za wynagrodzeniem w wysokości 950,00 zł brutto miesięcznie, w wymiarze czasu pracy 10 godzin tygodniowo (akta organu I instancji, k. [...]). Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1990) o odmowie udzielenia A. B. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ww. decyzja została skutecznie doręczona w dniu [...] stycznia 2017 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru dołączone do k. [...]). W dniu [...] stycznia 2017 r. cudzoziemiec upoważnił M. K. do reprezentowania go w postępowaniu przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W dniu [...] stycznia 2017 r. M. K, złożyła pośrednictwem Wojewody [...], odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i udzielenie A. B. zezwolenia na pobyt czasowy, lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponadto w dniu [...] lutego 2017 r. A. B. upoważnił J. W. do reprezentowania go przed wszelkimi organami w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W ww. pełnomocnictwie odwołano jednocześnie wszystkie pełnomocnictwa udzielone dotychczas w sprawie. Pismem z dnia [...] maja 2017 r., które wpłynęło do tut. organu w dniu [...] maja 2017 r., A. B. wniósł o cofnięcie odwołania w przedmiotowej sprawie (k. 81). Organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze, powołując się na złożenie przez skarżącego "wniosku o cofnięcie odwołania". Organ ocenił, że złożone oświadczenie nie będzie prowadziło do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo. W skardze wywiedzionej dnia 14 czerwca 2017 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 137 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), zwanej dalej K.p.a., poprzez uznanie, że wnioskodawca skutecznie cofnął odwołanie od decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy nigdy nie złożył on oświadczenia ani "wniosku o cofnięcie odwołania", czy jakiegokolwiek oświadczenia, którego celem byłoby zakończenie przed wydaniem merytorycznej decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy lub umorzenie postępowania o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, prowadzonego przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w szczególności, że nie posługuje się biegle językiem polskim; 2. art. 137 K.p.a. poprzez uwzględnienie cofnięcia odwołania, w sytuacji, gdy doprowadziło to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo, albowiem stan postępowania dowodowego uzasadniał przekonanie, że merytoryczna decyzja organu odwoławczego musiałaby prowadzić do zmiany zaskarżonej decyzji zgodnie z wnioskiem; 3. art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i niewszechstronną ocenę oświadczenia - "wniosku o cofnięcie odwołania" przedłożonego do akt sprawy, które winno wzbudzić wątpliwości organu odwoławczego, albowiem stało w sprzeczności ze znacznym zaangażowaniem wnioskodawcy w postępowaniu prowadzonym przed organem odwoławczym, w którym ustanowił nowego pełnomocnika, co powinno skłonić organ do wyjaśnienia czy złożone oświadczenie w rzeczywistości pochodzi od wnioskodawcy oraz czy nie zostało sporządzone w warunkach przestępstwa, w szczególności, że zostało ono sporządzone w języku polskim podczas gdy wnioskodawca nie włada biegle tym językiem. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a, skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z oświadczenia złożonego przez skarżącego przed notariuszem i w obecności biegłego tłumacza przysięgłego - na okoliczność, że oświadczenie stanowiące podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego nie pochodzi od skarżącego oraz, że zostało sporządzone bez udziału skarżącego i wbrew jego woli. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że wbrew temu, co zostało stwierdzone w uzasadnieniu wydanej decyzji - skarżący nie składał nigdy oświadczenia ani "wniosku o cofnięcie odwołania", czy jakiegokolwiek oświadczenia, którego celem byłoby zakończenie postępowania przed wydaniem merytorycznej decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy lub umorzenie postępowania o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, prowadzonego przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W ocenie skarżącego dokument z dnia [...] maja 2017 r., na którym Szef Urzędu oparł swoje rozstrzygnięcie, został albo w całości sfałszowany, albo został spreparowany na karcie, podpisanej w przeszłości in blanco przez A. B. (w takiej sytuacji doszłoby do niezgodnego z prawem i wolą skarżącego wykorzystania takiego podpisu). Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę stopień zaangażowania strony w prowadzone przez Szefa Urzędu postępowanie odwoławcze, terminowe reagowanie na wezwania Urzędu oraz fakt, że - choćby z uwagi na barierę językową - na żadnym etapie tego postępowania A. B. nie występował przed organami osobiście, stwierdzić należy, że organ odwoławczy wydał decyzję o umorzeniu postępowania zbyt pochopnie, nie zachowując pożądanej w tej sytuacji ostrożności procesowej i bez dokonania niezbędnej weryfikacji oświadczenia skarżącego, mimo że organ mógł skontaktować się z ustanowionym w sprawie pełnomocnikiem, choćby telefonicznie, w celu rozwiania wątpliwości co do faktycznej woli cudzoziemca. Ponadto skarżący wywodził, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. dotyczy nie tylko do stricte fałszerstwa, lecz również może dotyczyć treści, jaką zawiera konkretny dowód, jak np. wątpliwości co do prawdziwości treści złożonego oświadczenia, a dla wznowienia postępowania nie ma znaczenia, czy przestępstwo miało wpływ na treść decyzji, wystarczy zaistnienie związku przyczynowego pomiędzy jej wydaniem a samym przestępstwem. Ponadto skarżący argumentował, że doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ odwoławczy, albowiem "rażące naruszenie prawa" może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Wadliwe umorzenie postępowania odwoławczego dokonane w wyniku uwzględnienia oświadczenia o cofnięciu odwołania niepochodzącego od strony stanowi uchybienie proceduralne najwyższej rangi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 K.p.a. (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 162; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1985 r., SA/Wr 111/85, ONSA 1985, nr 1, póz. 21; OSP 1987, z. 1, poz. 23). Zgodnie zaś z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość oznacza brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. W razie stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji. Przesłankami bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego jest w szczególności cofnięcie odwołania (art. 137 K.p.a.). Skuteczne cofnięcie odwołania oznacza niedopuszczalność rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Następstwem skutecznego cofnięcia odwołania przez stronę jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, w związku z czym zostaje ono umorzone (wyrok NSA z 14 października 1999 r., I SA 980/98, LEX nr 48565). Podstawą do umorzenia postępowania w przypadku cofnięcia skargi jest art. 137 K.p.a. (wyrok NSA z 22 sierpnia 2000 r., II SA/Gd 1857/98, LEX nr 44232). Następstwem cofnięcia odwołania jest zatem uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję wydaną przez organ I instancji. W rozpatrywanej sprawie w piśmie z dnia 2 maja 2017 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] maja 2017 r., A. B. wniósł o cofnięcie odwołania w przedmiotowej sprawie (k. [...] akt administracyjnych sprawy, tom 1/2). Swoje żądanie sformułował w następujący sposób: "Niniejszym, ja, B. A., składam wniosek o umorzenie mojego postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobytu czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na pracę". Niewątpliwym jest zatem, że skarżący wyraził wolę cofnięcia odwołania, co stanowi pozytywną przesłankę do zastosowania art. 137 K.p.a. Zawarte w tym przepisie sformułowanie - "strona może cofnąć odwołanie" oznacza bowiem dopuszczalność podjęcia przez stronę czynności procesowej polegającej na wniesieniu podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., zawierającego jej oświadczenie woli o cofnięciu odwołania. Oświadczenie to musi mieć charakter wyraźny i bezwarunkowy, co w rozpatrywanej sprawie nastąpiło. Istotne jest również, że skuteczne cofnięcie odwołania przez stronę nakłada na organ obowiązek podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.). Ma ona charakter aktu związanego. W tym kontekście należy wskazać, że organ przeanalizował w zaskarżonym postanowieniu, czy nie zachodzą negatywne przesłanki do zastosowania art. 137 K.p.a. i słusznie uznał, że takowe nie występują, czego nie kwestionował skarżący. Powyższe implikuje, że nie zachodzi podstawa z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Nadto należy podnieść, że brak jest podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Skarżący nie wykazał bowiem, by doszło do sfałszowania dokumentu w postaci przedmiotowego oświadczenia o cofnięciu odwołania. Dopiero po wydaniu orzeczenia stwierdzającego sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa możliwe jest powołanie się na przesłankę wznowieniową. Warunek przedłożenia prawomocnego wyroku jest uzasadniony ustawowym podziałem kompetencji organów państwowych, następstwem czego jest wyłączenie możliwości orzekania organów właściwych w sprawie wznowienia postępowania o przestępstwie, jakim jest fałsz dowodów. Naruszenie tego warunku stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu. Oznacza to, iż strona, która żąda wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy, powinna przedłożyć organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument został sfałszowany (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2003 r., sygn. akt III SA 472/2002, LEX nr 160079). Zbieżne z powołanym stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z 23 marca 2004 r., sygn. akt III SA 2545/02, LEX 113598 podkreślając, iż organ nie ma kompetencji do przeprowadzenia dowodu, stwierdzającego, że dokument był sfałszowany, we własnym zakresie. W przedmiotowej sprawie - jak prawidłowo stwierdziły organy skarbowe w zaskarżonej decyzji - taka sytuacja nie miała miejsca. Od zasady, że fałsz dowodu powinien być wykazany orzeczeniem właściwego organu, istnieją dwa wyjątki. Po pierwsze, gdy postępowanie przed tym organem nie może być wszczęte na wskutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Po drugie, gdy sfałszowanie dowodu jest oczywiste. W tym drugim wypadku nie wystarczy wykazać oczywistości fałszu, lecz nadto trzeba uzasadnić, że wznowienie postępowania przed wydaniem orzeczenia przez właściwy organ jest niezbędne w celu ochrony interesu publicznego. Oczywistość zachodzi wtedy gdy nie ma żadnych wątpliwości, że przestępstwo w ogóle zostało popełnione, w jaki sposób i - chociażby ogólnie - przez kogo zostało popełnione, czy rzeczywiście doszło do sfałszowania dowodów. W rozpatrywanej sprawie takie warunki nie występują. Wbrew twierdzeniom skargi nie doszło również do rażącego naruszenia przepisów procesowych, co stanowi konsekwencję powyższych twierdzeń. Z przedstawionych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.