IV SA/Wa 181/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wprowadzenie do obrotu roślin genetycznie zmodyfikowanych - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 Minister Środowiska uchylił, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. i wyraził zgodę, w związku z treścią art. 36 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o organizmach genetycznie zmodyfikowanych (Dz.U. z 2007 r. Nr 36, poz. 233 ze zm.), na zamierzone uwolnienie przez Z. genetycznie zmodyfikowanego lnu włóknistego i oleistego, w celach innych niż wprowadzenie do obrotu, na polu doświadczalnym U. obręb K. dz. ew. nr [...], ustalając warunki dla wykluczenia niekontrolowanego rozprzestrzenia się genetycznie modyfikowanych organizmów (dalej g.m.o.) - określono w jakim zakresie, ilości i przy użyciu, jakich metod może być dokonane nasadzenie roślin na polu doświadczalnym, jak i dopuszczony termin prowadzenia upraw. W skardze na wskazaną decyzję, p. R. S. sformułował zarzuty naruszania: - art. 32, 38, 39 art. 74 i 76 Konstytucji R.P., - art. 6 i 7 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706), zwanej dalej Konwencją z Aarhus, - art. 11, 13, 36 i 39 ustawy o g.m.o. oraz aktu wykonawczego do tej ustawy regulującego zasady funkcjonowania Komisji do spraw g.m.o., - ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku, - art. 2, 4 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), - art. 131 K.p.a. - Ramowego Stanowiska Rządu RP dotyczącego g.m.o. – przyjętego przez Radę Ministrów w dniu 18 listopada 2008 r. Skarżący wskazał, iż decyzja narusza jego prawa, jako obywatela Polski, jego interes prawny oraz społeczeństwa w zakresie praw wynikających z: - Konstytucji R.P.: - dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocen oddziaływania na środowisko, - udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji i dostępu do sprawiedliwości w sprawach z zakresu ochrony środowiska, - dostępu do informacji publicznej. W końcu podniesiono, iż naruszono ogólny porządek prawny obowiązujący w Polsce. Uzasadniając skargę wywodzono, iż orzeczenie w przedmiocie wyrażenia zgody jest wadliwie m.in. na skutek naruszenia procedury w tym regulacji mających zapewnić udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji – wskazano szereg domniemanych nieprawidłowości w tym zakresie. Dotyczyły m.in., - udostępnienia w internecie dokumentów w sprawie w trakcie postępowania (m.in. uwag Strony skarżącej), - nie odnotowania w uzasadnieniu orzeczenia stosownych uwag, a wskazano wręcz, iż żadne zastrzeżenia nie były składane. W ocenie skarżącego doszło do niezrozumiałej zmian stanowiska gremium opiniującego przez wydaniem decyzji (Komisja do spraw g.m.o.). W wyniku wskazanych nieprawidłowości wydano wadliwe orzeczenie, dopuszczając do użycia g.m.o. w celach doświadczalnych, co było nieuzasadnione racjonalnymi względami (w ocenie skarżącego kontynuacja badań była niezasadna merytorycznie) jak i niebezpieczne – szczególnie dla społeczności zamieszkującej tereny przyległe do miejsca doświadczeń. Potencjalne zagrożenia nie zostały prawidłowo zbadane, skoro nawet nie zostały dostrzeżone – brak w dokumentacji informacji o intensywnej zabudowie terenów przyległych (osiedla mieszkaniowe). W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Na wezwanie Sądu o wskazanie przez Skarżącego skąd wynika jego interes prawny do wniesienia skargi (np. prawa rzeczowe do nieruchomości przyległych itp.) wyjaśnił (k. 175-178), iż wywodzi go ze wskazanych wcześniej przepisów Konstytucji R.P., art. 21, 29 i 33-38 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wskazanych wcześniej regulacji Konwencji z Aarhus oraz jej art. 9, dalej art. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z dnia 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t. 7 s. 66). Przywołał również wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1995 r. o sygn. akt II SA 1115/94. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Możliwość badania legalności zaskarżonego orzeczenia, m.in. pod kątem szczegółowo opisanych w skardze zarzutów jest uzależniona od skutecznego wniesienia skargi. Sąd nie może bowiem z urzędu, mając na względzie np. podkreślany w skardze interes publiczny, skontrolować legalności dowolnego orzeczenia. Skuteczność wniesienia skargi, poza dotrzymaniem wymagań formalnych (np. zachowanie trybu instancyjnego, dotrzymanie terminów), jest uzależniona od zdolności danego podmiotu do skutecznego zaskarżenia aktu administracyjnego. Ramy w tym zakresie wyznacza art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), przy czym Sąd przy dokonywaniu oceny może uwzględnić jedynie informacje dotyczące sytuacji prawnej skarżącego przez niego udzielone, gdyż nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego poza przypadkiem wskazanym w art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nie dotyczy przedmiotowej sprawy (dowód z dokumentu). Z treści skargi jak i dodatkowego pisma procesowego wynika jednoznacznie, iż skarżący działa we własnym imieniu, jako osoba fizyczna (nie reprezentuje określonego podmiotu np. organizacji społecznej jako piastun uprawnionego organu itp.), choć powołuje się na interes bliżej nie precyzowanej zbiorowości oraz interes publiczny. Nie dysponuje także określonym tytułem prawnym do terenu, gdzie ma być dokonane objęte zezwoleniem uwolnienie g.m.o., ani terenów, które mogłyby w sposób szczególny być poddane oddziaływaniu w wyniku prowadzenia eksperymentów. Tak należy wnosić po braku stosownych informacji w tym zakresie, pomimo wezwania Sądu. Prosta analiza wskazanego art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do konkluzji, iż polska procedura sądowoadministracyjna nie statuuje instytucji zwanej często w doktrynie skargą powszechną, co skutkowałoby możliwością zaskarżenia każdego aktu administracyjnego przez dowolną osobę w interesie publicznym. W przepisie tym wskazano mianowicie warunki, jakie muszą być spełnione dla skutecznego wniesienia skargi przez podmioty spoza wskazanych enumeratywnie tj. prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw dziecka. Wniesienie skargi przez organizacje społeczną jest dopuszczalne wyłącznie, gdy brała ona udział w postępowaniu i pozostaje to w zakresie jej statutowej działalności natomiast - gdy chodzi o inne podmioty - wniesienie skargi jest możliwe wyłącznie, gdy posiadają one interes prawny (art. 50 § 1). Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać, jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (patrz np. postanowienie NSA sygn. akt II OZ 703/09, ogólnodostępne w CBOSA). Pojęcie to w doktrynie i judykaturze jest wiązane z, przypadkiem, gdy indywidualna sytuacja określonego podmiotu jest szczególna z mocy konkretnej regulacji, zapewniającej mu ochronę, która może być realizowana na gruncie procedury administracyjnej. Mając to na uwadze w sprawach dotyczących potencjalnych oddziaływań na środowisko przyjmuje się, iż interes prawny może wynikać z ustawowo chronionych praw do gruntów – w szczególności z prawa własności. W rozpoznawanej sprawie Skarżący nie wykazał, aby kwestionowane orzeczenie dotykało jego konkretnego, szczególnie chronionego ustawowo uprawnienia. Przeciwnie, wskazuje, iż jest zainteresowany wynikiem sprawy analogicznie do ogółu społeczności, na której rzecz równocześnie działa. Wskazuje uwarunkowania wykluczają uznanie, iż Skarżący ma interes prawny w sprawie. Co najwyżej można uznać, iż ma on interes faktyczny (jak i reszta społeczności), aby nie być narażonym na potencjalne niebezpieczeństwa mogące się wiązać z uwolnieniem g.m.o. do środowiska. Wszak właśnie upatrywanie tego rodzaju potencjalnego zagrożenia przez prawodawcę legło u podstaw przyjęciu stosownych regulacji (m.in. wyniku implementacji prawa wspólnotowego) ustanawiających reglamentację administracyjną działań w tym zakresie (potrzeba uzyskania odnośnej zgody). Reasumując należy wskazać, iż Skarżący nie wykazał, aby skutki prawne kwestionowanego orzeczenia (wyrażenia zgody) dotyczyły sfery jego prawnie chronionych praw i obowiązków, z uwagi na jego sytuację indywidualną. Wobec powyższych uwarunkowań, bez znaczenia są tezy wyrażone w przytoczonym wyroku o sygn. akt II SA 1115/94 dotyczącym innych zagadnień i wydanym wobec innych uwarunkowań. Pozostaje do rozważenia, czy zdolność skarżącego do wniesienia skargi nie wynika z regulacji szczególnych, w myśl art. 50 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Analiza regulacji normatywnych dotyczących wskazanej problematyki w tym przytoczonych przez Stronę skarżącą, prowadzi do odpowiedzi przeczącej. Źródłem uprawnienia do wniesienia skargi nie mogą być w szczególności regulacje normatywne regulujące tzw. udziału społeczeństwa w ochronie środowiska zawarte w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku, bowiem ustawa o g.m.o. tych reguł nie modyfikuje (jedynie odesłanie poprzez art. 36 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 29). W ramach sytemu normatywnego (w wyniku implementacji stosownych regulacji stanowionych na szczeblu UE oraz uwzględnienia wiążących umów międzynarodowych) wskazano ramy, w jakich zainteresowane osoby, niemające interesu prawnego w sprawie - a więc niebędące stronami postępowania administracyjnego - mogą brać udział w podejmowaniu decyzji. Ramy w tym zakresie wyznacza obowiązek upublicznia określonych informacji, umożliwienie wnoszenia uwag oraz konieczność ustosunkowania się do nich (art. 33, 34, 37 oraz 38 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Poszerzono również, w stosunku do zasad ogólnych, wskazanych w art. 50 § 1 in fine ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnienia procesowe organizacji społecznych co do możliwości wniesienia skargi – patrz art. 44 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Przyznanie pewnych praw osobom trzecim (dostęp do informacji, możliwość wnoszenia uwag i obowiązek ich rozparzania) nie oznacza automatycznie ustanowienia szerszych praw procesowych np. możliwości żądania zbadania prawidłowości działania organów, co do wykonywania stosownych obowiązków w tym zakresie w konkretnych trybach. Osoba trzecia, pomimo iż uczestniczyła w pewnym zakresie w postępowaniu nie nabywa automatycznie z tego tylko tytułu uprawnienia do wniesienia odwołania, czy alternatywnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (przywilej zastrzeżony dla strony – art. 127 § 1 w zw. z § 3) jak i później skargi do sądu administracyjnego. O ile taka byłaby wola prawodawcy wyraziłby to expressis verbis, jak to uczynił poszerzając możliwości wnoszenia skarg dla organizacji społecznych (patrz wcześniej). Wskazanych reguł nie sposób zmodyfikować poprzez odwołanie do zasady sięgania do wykładani prawa zapewniającej skuteczność stosowania prawa wspólnotowego. Stosowne regulacje bowiem, stanowione na szczeblu Unii Europejskiej, nie obligują państw członkowskich do wprowadzenia rozwiązań zapewniających możliwość wniesienia skargi powszechnych w zakresie spraw dotyczących g.m.o. Regulacje dotyczące udziału społeczeństwa w stosownej procedurze zawarte są wyłącznie w art. 9 dyrektywy Parlamentu Europejskiego I Rady 2001/18/WE z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie i uchylającej dyrektywę Rady 90/220/EWG (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t. 6 s. 77 ze zm.). Wskazuje się w nich, jedynie na potrzebę zapewnienia stosownego udziału, lecz nie ustanowienia uprawnień procesowych w procedurze odwoławczej czy sądowej. Nie dotyczy natomiast problematyki wydawania przedmiotowej zgody powoływany przez Stronę skarżącą art. 2 dyrektywy 2003/035/WE. Natomiast art. 3 tej dyrektywy znowelizowano akt także nieodnoszący się do tego zagadnienia. Należy odnotować, iż stosowny obowiązek nie wynika także z odpowiednich postanowień przywoływanej w skardze Konwencji z Aarhus, gdzie zamieszczono zapisy dotyczące potrzeby zapewnienia drogi sądowej dla tzw. członków społeczności zainteresowane, pozostawiając jednak kwestie zakresu uprawnień w tym względzie do uregulowania w ramach porządku prawa krajowego – art. 9 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 11. Podobnie dopuszczono uwarunkowanie wniesienia sprawy do sądu od spełnienia określonych wymagań w art. 9 ust. 3 Konwencji. Wypada przy tym zaznaczyć, iż źródłem uprawnienia do wniesienia skargi nie mogą być przywoływane przez Stronę regulacje rangi konstytucyjnej, gdyż nie regulują one bezpośrednio ochrony praw poprzez zakreślenie warunków wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Nie dotyczą też tej problematyki regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bez znaczenia w kontekście opatrywanej sprawy – oceny posiadania interesu prawnego bądź istnienia regulacji szczególnej stanowiącej podstawę wniesienia skargi - musi w końcu pozostać także nie mające charakteru normatywnego przytoczona w skardze stanowisko ramowe Rady Ministrów dotyczące g.m.o., czy w końcu art. 131 K.p.a. Należy mieć na uwadze przy tym, iż nie przypisanie przez prawodawcę osobom trzecim konkretnych praw procesowych dla zagwarantowania ochrony przypisanych im przywilejów w zakresie udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji (upublicznianie informacji, rozpatrywanie wniosków itp.) jak i dla zapewnienia wydania rozstrzygnięć zgodnie z prawem materialnym (kwestia zasadności wydania zgody na określonych warunkach) nie oznacza, iż zasady te w państwie praworządnym mogą nie być przestrzegane. Istnieje bowiem szereg innych instytucji prawnych służących zapewnieniu respektowania prawa przez organy administracji publicznej. System kontroli oparty jest zarówno o czynnik zorganizowanej aktywności społecznej (uprawnienia procesowe organizacji społecznych) jak i zinstytucjanlaizowany (uprawnienia procesowe prokuratora, którego aktywność może być inspirowana także wystąpieniami obywateli). Poza tym instytucją prawną służącą eliminacji ewentualnych nieprawidłowości w działaniu administracji publicznej, jest formuła skarg w rozumieniu K.p.a. Wobec okoliczności, iż skarga nie mogła zostać skutecznie wniesiona z uwagi na brak interesu prawnego skrzącego bądź regulacji szczególnych stanowiących o możliwości jej wniesienia bez posiadania takiego interesu, Sąd ją oddalił. W tej sytuacji poza jego rozważaniami musi pozostać kwestia, czy w niniejszej sprawie naruszono przepisy dotyczące procedowania, w tym z udziałem społeczeństwa, oraz zgodność zaskarżonego orzeczenia z przepisami prawa materialnego. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.