IV SA/Wa 1810/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi R. L. i S. L. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] września 2008 r. po rozpatrzeniu odwołania R. i S. L. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonego dla obrębu ewidencyjnego B., jako władającego działką ewidencyjną nr [...] o pow. [...]ha – Gminę B. Rozstrzygnięcie organu zapadło w następującym stanie faktycznym. Starosta P. na wniosek Wójta Gminy B. orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego B., w jednostce ewidencyjnej B., polegającej na wykreśleniu dotychczasowych władających J. i D. J. oraz wpisaniu Gminy B. jako władającego działką ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha. Postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem dotychczasowych władających – J. i D. J. R. i S. L. wystąpili z wnioskiem do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] o stwierdzenie nieważności powyżej opisanej decyzji Starosty P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty P. R. i S. L. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie przez Starostę P. art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem skarżących decyzja Starosty P. dotyczyła "stanu prawnego działki nr [...]" należącej do skarżących. Rozpatrując odwołanie Główny Geodeta Kraju wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa wystąpi strona, organ nadzorczy ma obowiązek wszcząć postępowanie i po rozpatrzeniu sprawy wydać odpowiednie orzeczenie. Natomiast, gdy wystąpi z powyższym wnioskiem podmiot, który nie posiada legitymacji prawnej do uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, organ nadzorczy ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Organ podkreślił, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 28 kpa w związku z art. 157 kpa może być jedynie osoba, która żądając wszczęcia postępowania administracyjnego wykaże swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc wynikając z treści przepisów prawa materialnego. Kwestionowana przez skarżących decyzja Starosty P. wprowadziła zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegające na wpisaniu innego władającego działką ewidencyjną leżącą obok działki skarżących. Zdaniem organu zmiany te w żaden sposób nie dotyczyły danych wykazywanych w tej ewidencji w odniesieniu do działki skarżących, zarówno dotyczących podmiotu, jak i przedmiotu. Domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. skarżący nie wykazali żadnej z przesłanek do uznania ich za strony postępowania, nie wykazali również jakie "naruszenie stanu prawnego" nieruchomości, stanowiącej ich własność nastąpiło jako skutek w/w decyzji. Skargę na powyższą decyzję Głównego Geodety Kraju złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. i S. L. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 28 kpa poprzez niesłuszne uznanie, że nie mają prawa do żądania nieważności decyzji. Wskazując na tak sformułowany zarzut wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazali, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane na podstawie mapy sytuacyjnej z 1958 r., która nie była opracowana dla celów prawnych. Wjazd na posesję skarżący uległ zmniejszeniu o 80 cm. Ponieważ plan stanowi integralną część decyzji to powoływanie się nań w postępowaniu rozgraniczeniowym narusza interes prawny skarżących. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów, przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem niezależnie od treści zarzutów zawartych w skardze Sąd bada, czy organy rozstrzygnęły sprawę co do istoty w granicach żądania określonego przez stronę. Rozpoznając sprawę we wskazanych granicach Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na podstawie art. 157 § 3 kpa organ orzeka o niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, str. 829). Wynika z tego, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast sprowadzać się do badania przyczyn nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 1999 r. IV SA 2152/97; z dnia 22 września 1999 r. IV SA 1400/97, a także z dnia 25 listopada 2003 r. I SA 694/2002 niepubl.), zatem do wydania decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa dochodzi wtedy gdy organ w postępowaniu wstępnym ustali, że w sprawie zachodzą przesłanki podmiotowe np. brak strony w sprawie lub przesłanki przedmiotowe np. brak decyzji administracyjnej stanowiące przeszkody do wszczęcia postępowania nieważnościowego. W niniejszej sprawie decyzja, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący dotyczy ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonego dla obrębu ewidencyjnego B., jako władającego działką ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha – Gminę B. Dla wyjaśnienia wskazać należy, że przez władającego należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną, ale która ma do tego odpowiedni tytuł prawny pochodzący od właściciela lub wynikający z aktu notarialnego, orzeczenia sądowego lub administracyjnego (wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 1999 r., sygn.akt II SA 1007/99). Skarżący są natomiast właścicielami działki sąsiedniej nr ew. [...]. Kwestionowana decyzja nie dotyczyła działki skarżących (np. nie dotyczyła ona przebiegu granicy). Poprzez wpisanie jako władającego działką sąsiednią Gminy B., nie dokonano żadnych zmian dotyczących działki skarżących. Słusznie więc organy uznały, że R. i S. L. nie zostały uznane za stronę postępowania. Przepis art. 28 kpa stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego lub obowiązku zawsze jest przepis prawa materialnego, odnoszący się do sfery prawnej podmiotu i wywierający bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków podmiotu. Aby określony podmiot mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego musi istnieć przepis prawa materialnego wskazujący, że interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Inicjowanie konkretnych postępowań przed organami administracji sytuuje skarżących jako strony w ujęciu procesowym, gdyż rozstrzygając wniosek strony, nawet negatywnie, organ czyni to w drodze decyzji administracyjnej, kierowanej do osoby, która żąda czynności organu, gdy przepis prawa przewiduje w takich sprawach wydanie decyzji. Sytuacja taka nie daje jednak skarżącym uprawnień materialnoprawnych, a tylko posiadanie takich dawałoby możliwość skutecznego domagania się wszczęcia postępowania nadzorczego (wyrok NSA z dnia 9 marca 2007 r., II OSK 524/06). Odnosząc się do zarzutów wskazanych w skardze, a dotyczących kwestii związanych z powierzchnią działki to podkreślić należy, że powierzchnia działki, jak i jej granice nie mogą ulec skorygowaniu w postępowaniu ewidencyjnym. Ewentualnie skorygowanie istniejących danych dotyczących praw związanych z wykonywaniem własności może nastąpić w postępowaniu rozgraniczeniowym, które może być przeprowadzone przez właściwe organy administracyjne z urzędu lub na wniosek strony lub - przy braku zgody stron co do ustaleń w tym zakresie przez Sąd powszechny w trybie postępowania nieprocesowego. Na marginesie podkreślić należy, że powoływanie się w toku postępowania przez skarżących na naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa jest bezzasadne. Sprawa odmowy wznowienia postępowania w sprawie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonego dla obrębu ewidencyjnego B., jako władającego działką ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha – Gminę B. zakończyła się ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] marca 2008 r. Wobec bezzasadności zarzutów skargi i nie stwierdzenia przez Sąd z urzędu, takich uchybień, które mogłyby skutkować konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji skargę należało oddalić. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.