IV SA/Wa 1812/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi Z. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego J. C. z Kancelarii Prawnej "J." sp. k. z siedzibą w W. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. IV SA/Wa 1812/08 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Starosta [...] uzgodnił przedłożony mu przez Wójta Gminy P. projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] we wsi P. w gminie P., polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą konstrukcji dachu nad częścią istniejącą i projektowaną. Organ podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie gruntów rolnych", grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi i urządzeniami służącymi wyłącznie do produkcji rolniczej są gruntami rolnymi i nie podlegają wyłączeniu. W związku z tym dokonano uzgodnienia na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 u. p. z. p. w zakresie ochrony gruntów rolnych. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Z. I. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że cały czas nie są usunięte przeszkody uniemożliwiające zgodę żalącego się na realizację planowanej inwestycji. Żalący się odniósł się również do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2007 r. podkreślając, iż inwestycja jest planowana na granicy z jego działką, co zablokuje swobodny spływ wód grożąc istnieniu stojącej na granicy, należącej do niego obory. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u. p. z. p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego organ pierwszej instancji w oparciu o art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a." oraz wypis z ewidencji gruntów zwrócił się m. in. do Starosty [...] jako IV SA/Wa 1812/08 organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych (art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych) o zajęcie stanowiska w sprawie. Organ drugiej instancji podniósł, że planowane przedsięwzięcie dotyczy prowadzonej przez inwestora działalności rolniczej i z tego względu nie narusza przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych. Organ uzgadniający - stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 u. p. z. p. - bada jedynie zgodność planowanej inwestycji tylko pod kątem ochrony gruntów rolnych i leśnych. Z. I. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie organu drugiej instancji. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 6 u. p. z. p. w związku z art. 60 ust. 1 u. p. z. p., art. 5 i 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych, art. 27-29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz art. 24 k. p. a. Skarżący podniósł, że przedmiotowe postępowanie administracyjne pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem zakończonym wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia zakłóconego stanu wód na gruncie, w którym zobowiązano skarżącego do usunięcia nawiezionej ziemi wzdłuż granicy działką nr [...] oraz zapewnienia swobodnego spływu wód wzdłuż granicy z tą działką przez zdjęcie pozostałej ziemi i kamieni pasem szerokości 1 m wzdłuż tej granicy. W ocenie skarżącego powyższa decyzja Wojewody [...] jest sprzeczna z zaskarżonym postanowieniem. Poza tym skarżący zarzuca nieważność postępowania, ponieważ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia uczestniczyła osoba podlegająca wyłączeniu, to znaczy brat właściciela przyległej działki - Kierownik Biura Geodeta Uprawniony S. T., a całe postępowanie było oparte na sporządzonym przez niego mapach. Podczas zawierania niekorzystnej dla skarżącego ugody w postępowaniu rozgraniczeniowym również osoba ta była obecna i występowała wtedy jako osoba zaufania obecnego inwestora A. T. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV SA/Wa 1812/08 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Postępowanie uzgodnieniowe, w toku którego wydano zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2008 r. oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. jest odrębnym postępowaniem od postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest prowadzone przez wójta, który - stosownie do art. 60 ust. 1 u. p. z. p. - wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u. p. z. p. W stosunku do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 u. p. z. p.). Zgodnie z miarodajnym w tej mierze art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. . z 2004 nr 261, poz. 2603 ze zm.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się m. in. nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku ze znajdującym się z aktach sprawy wypisem z ewidencji gruntów należy uznać, że objęta projektem decyzji o ustalenie warunków zabudowy działka nr [...] obejmuje grunty rolne. Organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta (art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych). Starosta - jako organ uzgadniający - nie może jednak wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia. Innymi słowy: dokonuje uzgodnienia wyłącznie w zakresie swoich kompetencji wyznaczonych przez miarodajne w tej mierze przepisy prawa materialnego. Jest bowiem oczywiste, że jeżeli przepis uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska (uzgodnienia) przez inny organ, to stanowisko to nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu uzgadniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1997 r., V SA 2699/96, ONSA 1998 nr 4, poz. 123 z aprobującą glosą J. Borkowskiego oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 408/07, LEX nr 338871). IV SA/Wa 1812/08 Starosta jako organ właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych może dokonać jej uzgodnienia tylko w tym zakresie. Zakres ten jest wyznaczony przez przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych, która reguluje zasady ich ochrony gruntów rolnych (art. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych). Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych ich ochrona polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Gruntami rolnymi w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, a ponadto grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, przez które - zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych - rozumie się budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych. Prawidłowe jest stanowisko organu, że organ uzgadniający bada zgodność planowanej inwestycji tylko pod kątem ochrony gruntów rolnych. Zgodnie z art. 19 k. p. a. organy administracji publicznej są zobowiązane do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Oznacza to prawny zakaz wkraczania jednego organu w zakres właściwości drugiego. Żaden przepis natomiast nie modyfikuje zakresu uzgodnienia wyznaczonego przez przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych, dając staroście uprawnienie do oceny wpływu przedmiotowej inwestycji na stosunki wodne panujące na działce inwestora i działkach sąsiednich. Ewentualne naruszenie stosunków wodnych na gruncie skarżący może wykazywać w odrębnym postępowaniu. Przeprowadzone postępowanie uzgodnieniowe nie dotyczyło również kwestii przebiegu granicy między działką skarżącego a działką inwestora. Skutkiem powyższego jest okoliczność, że kwestie te nie są przedmiotem niniejszego postępowania sądowego. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. IV SA/Wa 1812/08 U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, to znaczy sprawy administracyjnej, w której wydano zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie. Innymi słowy: granice rozstrzygnięcia sądu są wyznaczone m. in. przez elementy przedmiotowe stosunku administracyjnoprawnego. Skoro więc przedmiotem postępowania administracyjnego nie była ocena wpływu planowanej inwestycji na stosunki wodne, lecz wyłącznie ocena, czy inwestycja ta nie jest sprzeczna z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych, to kwestie dotyczące wpływu inwestycji na stosunki wodne nie mogą być przedmiotem kontroli sądu, dokonywanej zgodnie z art. 134 § 1 p. p. s. a. tylko w granicach danej sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu uzgadniającego, że planowana inwestycja nie narusza przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych. Dotyczy ona bowiem prowadzonej przez inwestora produkcji rolniczej, której służyć ma rozbudowa budynku gospodarczego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych gruntami rolnymi są grunty położone m. in. pod budynkami gospodarczymi, a więc powiększenie takiego budynku nie zmieni charakteru znajdującego się pod nim gruntu (dalej będzie miał on przeznaczenie rolnicze), a także nie spowoduje jego degradacji ani nie zmieni naturalnego ukształtowania ziemi (art. 3 ust. 1 pkt 1-2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych). Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 p. p. s. a.