IV SA/Wa 1813/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Miron,, Asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 roku sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienie realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej – E. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) czerwca 2007 r. , utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody P. z dnia (...) kwietnia 2007 r. w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie przepławki dla ryb na rzece S. - obręb K., skarżący – E. Sp. z o.o. z siedzibą w S. domagał się uchylenia wyżej wymienionych postanowień w punkcie nakazującym zainstalowanie przez skarżącego barier elektrycznych w kanale doprowadzającym wodę do elektrowni. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2007 r. Wojewoda P., działając na podstawie art. 48 ust. 2 pkt. 3 lit. b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz art. 106 k.p.a. uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie przepławki dla ryb na rzece S. - obręb K., dz. (...) i (...), realizowanego przez E. sp. z o.o. w S. Określając warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, Wojewoda P. nakazał zapewnienie sprawnego usunięcia z powierzchni wody substancji ropopochodnych i olejowych w przypadku ich wycieku do wód rzeki S., zapobieganie nadmiernemu pyleniu w przypadku stosowania i gromadzenia sypkich materiałów np. cement, kruszywo, wapno itp. Ponadto zobowiązano do zgodnego z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2001 r., nr 62, poz. 628 ze zm.) postępowania z powstałymi podczas prac odpadami, zapewnienia sprawnego funkcjonowania przepławki podczas eksploatacji oraz zapewnienia możliwości monitorowania migracji ryb podczas eksploatacji urządzenia. Odnośnie wymagań dotyczących projektu budowlanego organ wskazał, że konstrukcja przepławki powinna umożliwić skuteczne przejście wszystkim gatunkom ryb występującym na rzece S., niezależnie od ich wielkości i sprawności w pokonywaniu przeszkód. Nakazano również zastosowanie zabezpieczeń ograniczających możliwość dostawania się ryb na kraty oraz do komory turbin - Sygn. akt IV SA/Wa 1813/07 poniżej wlotu wody do kanału przepławki zobowiązano do zamontowania bariery elektrycznej przegradzającej koryto rzeki i kierującej do kanału spływające ryby oraz umieszczenia na wlocie kanału turbin kraty o rozstępie maksymalnie 18 mm. Ponadto organ wymagał, aby średnie prędkości przepływu w przepławce na odcinkach przesmykowych nie przekraczały 1,5 m/s oraz zapewnienia odpowiedniego usytuowania wejścia do przepławki i nurtu wabiącego od strony dolnej i górnej wody. Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2007 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Wojewody P. z dnia (...) kwietnia 2007 r. Opierając się na zebranych w sprawie opiniach ichtiologów organ II instancji uznał, że występuje konieczność instalowania bariery elektrycznej, odstraszającej przy wejściu do kanału turbin oraz kierującej spływające ryby do przepławki. W uzasadnieniu skargi na powyższe postanowienia, skarżący powołując przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019) wskazał, iż ustawodawca zobowiązał użytkownika budowli piętrzących jedynie do wykonania urządzeń umożliwiających wędrówkę ryb, a nie do stosowania urządzeń, które służą jedynie do odstraszania ryb, czyli tzw. barier elektrycznych. Skarżący zarzucił, że tego rodzaju urządzenia elektryczno - elektroniczne do odstraszania ryb, znajdują się jeszcze na etapie badań i testów i żadne nie posiada patentu. Ponadto montaż tego typu urządzeń oraz koszty wykonania samej przepławki mogą wynieść ponad 1,5 min złotych. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 63 ust. 2 ustawy Prawo wodne stanowi jedynie ogólny wymóg ustawowy, aby budowle piętrzące umożliwiały migrację ryb, tzn. były wyposażone w odpowiednie urządzenia, zwane przepławkami. Powołany przepis nie formułuje konkretnie szczegółów takiego urządzenia, tzn. rodzaju przepławki, miejsca umieszczenia czy też posiadanych zabezpieczeń. Odnosząc się do danych zawartych w opiniach biegłych ichtiologów, dotyczących śmiertelności ryb na turbinach organ II instancji podtrzymał stanowisko dotyczące konieczności wykonania zabezpieczeń. Organ podkreślił ponadto, że o konieczności uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia decydują przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Uzgodnienia dokonano bowiem na podstawie art. 48 ust. 2 pkt. 3 b wyżej wymienionej ustawy i dotyczyło ono przedsięwzięcia mogącego znacząco Sygn. akt IV SA/Wa 1813/07 oddziaływać na obszar Natura 2000. Minister Środowiska argumentował również, że omawiane uzgodnienie wymagane jest przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, dokonywane jest przez organ ochrony środowiska i określa warunki w zakresie ochrony środowiska. Organ podał, że podstawą do określenia przez organ wymogów, były przepisy art. 52 ust. 1 pkt. 7 oraz art. 56 ust. 2 pkt. 3 i ust. 4 pkt. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Minister Środowiska wskazał także, że istnieją przedsiębiorstwa, które posiadają zastrzeżenia patentowe, dotyczące przedmiotowych urządzeń. W toku postępowania - na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. - skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika poparł skargę, z tym że wniósł o uchylenie postanowień organu I i II instancji w całości. Wskazał również na zagrożenie, jakie wywoła zamontowanie bariery elektrycznej, gdyż użyty miał zostać prąd o natężeniu 0,1 A w wodzie na odcinku 10 m w korycie rzeki, do którego miałyby dostęp osoby trzecie. Ponieważ jest to przestrzeń turystyczna, nie byłoby możliwości wyizolowania tego odcinka koryta rzeki od dostępu osób postronnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, nr 153 , poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sygn. akt IV SA/Wa 1813/07 Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie Wojewody P. z dnia (...) kwietnia 2007 r. zostało wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 pkt. 3 lit. b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., nr 62, poz. 627 ze zm.). Powyższy przepis dotyczy postępowania uzgodnieniowego, które poprzedza wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uzgodnienia dokonuje się w ramach procedury przewidzianej w art. 106 k.p.a., pomimo że uzgodnienie takie nie jest generalnie związane z rozstrzygnięciem sprawy. Należy zauważyć, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter ograniczony -nie może bowiem wkraczać w sferę , której przedmiotem ma być wydana następnie decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych. Inaczej mówiąc, zakresem postanowienia wydanego w ramach postępowania uzgodnieniowego mogą być wyłącznie warunki realizacji określonego przedsięwzięcia, bez wskazywania konkretnych urządzeń technicznych. Uzgodnienie aktu polega bowiem na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, a organ dokonuje go nie tylko w granicach swej właściwości, ale także swoich kompetencji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 982/04 LEX nr 176122). Kwestia, która wyłoniła się w niniejszej sprawie dotyczyła rozstrzygnięcia tego, czy uzgodnieniu mają podlegać jedynie warunki, na jakich może być wydana przedmiotowa decyzja, czy też sam projekt. Jak podkreśla się w doktrynie, wydaje się, że na etapie postępowania uzgodnieniowego niezbędne są precyzyjne standardy, poniżej których nie można zejść przy realizacji przedsięwzięcia, a nie całościowe, końcowe rozstrzygnięcie. Każdy z organów wymienionych w art. 48 ust. 2 ustawy ma bowiem inny zakres przedmiotowy działania i posiada inne merytoryczne przygotowanie do oceny aspektów planowanego przedsięwzięcia, które pozostają w związku z jego działalnością. W związku z tym za wystarczające trzeba będzie uznać zajęcie stanowiska wobec określenia standardów realizacji przedsięwzięcia, a nie wypowiadanie się w kwestii całego projektu decyzji. Z taką rolą organów współdziałających koresponduje również przyjęta forma współdziałania pomiędzy Sygn. akt IV SA/Wa 1813/07 organami administracji, jaką jest uzgodnienie (por. K. Gruszecki, komentarz do art. 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, LEX 2007). Podzielając powyższe stanowisko, należy zauważyć, że w zaskarżonym postanowieniu Wojewody P. z dnia (...) kwietnia 2007 r. oraz utrzymującym je w mocy postanowieniu Ministra Środowiska z dnia (...) czerwca 2007 r. w sposób niedopuszczalny określono wymagania dotyczące uwzględnienia w projekcie budowlanym. W postanowieniu z dnia (...) kwietnia 2007 r. organ I instancji wskazał bowiem w pkt. 2, iż należy zastosować zabezpieczenia ograniczające możliwość dostawania się ryb na kraty oraz do komory turbin - poniżej wlotu wody do kanału przepławki (od strony górnej wody) należy zamontować barierę elektryczną przegradzającą koryto rzeki i kierującą do kanału spływające ryby oraz na wlocie do kanału turbin umieścić kratę o rozstępie maksymalnie 18 mm. W uzasadnieniu organ podał również, że "wady konstrukcyjne przepławki będą powodować jej nieskuteczność i konieczność modernizacji. W celu uniknięcia takiej sytuacji konstrukcja powinna uwzględniać najlepszą dostępną wiedzę w dziedzinie budowy podobnych obiektów". Z powyższych okoliczności wynika zatem , że organ w zaskarżonym postanowieniu określił w sposób szczegółowy rodzaj zastosowanego urządzenia. Wskazano bowiem konieczność zamontowania barier elektrycznych. Określenie w ten sposób metody umożliwiającej migrację ryb, stanowi naruszenie przez organ art. 48 ust. 2 pkt. 3 lit. b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter poboczny - jest to swego rodzaju postępowanie "wpadkowe" w stosunku do postępowania głównego, które zakończy się wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. W postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym w niniejszej sprawie powinny zostać określone warunki konieczne do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona zasobów środowiska. Wymagania te nie mogą jednak nakazywać zastosowania rodzaju konkretnych urządzeń. Dokonywanie wyboru określonego urządzenia, jak np. w niniejszej sprawie zamontowania barier elektrycznych - w ocenie Sądu -przekracza kompetencje organu, wydającego postanowienie w zakresie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Sygn. akt IV SA/Wa 1813/07 Swoboda działania organu administracji publicznej jest w niniejszej sprawie wyznaczona przez cel, który został sformułowany w powołanym przez skarżącego art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019) , który stanowi, że budowle piętrzące powinny umożliwiać migrację ryb, o ile jest to uzasadnione lokalnymi warunkami środowiska. Przepis ten znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie, albowiem wskazuje kierunek, któremu powinno odpowiadać również wydane postanowienie o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia. Ponadto należy zauważyć, iż stosownie do treści przepisu art. 56 ust. 2 pkt. 3 w/w ustawy Prawo ochrony środowiska organem kompetentnym do określenia wymagań dotyczących ochrony środowiska, koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym jest właściwy organ wydający decyzję o środowiskowych uwaru n kowan iach. Zgodnie zatem z powyższą normą prawną to organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji będzie uprawniony i obowiązany wskazać rozwiązania techniczne, które gwarantować będą ochronę ryb poprzez ograniczenie możliwości dostawania się ich do komory turbin. Wskazanie konkretnych rozwiązań technicznych nie mieści się zatem w kompetencji organu przy wydawaniu postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym. Mając powyższe na uwadze - Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy oraz § 14 ust. 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., nr 163, poz. 1349 ze zm.).