IV SA/Wa 1817/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi E. G. i B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargę - Wójt Gminy C. decyzją nr [...], z dnia [...] kwietnia 2013 r., odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji: budowy elektroenergetycznej linii napowietrznej [...] przewodem typu [...] w miejscowości L., gm. C. zlokalizowanej na terenie działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Na skutek odwołania wniesionego przez P. Spółka Akcyjna Oddział W. - Dyrektora Rejonu Energetycznego O. od decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 pkt 5, art. 50 ust 1 i 4, art. 51 ust.1 pkt 2, art. 52 ust.1 i 2, art. 53 oraz art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wskazało, że z wnioskiem o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie elektroenergetycznej linii napowietrznej [...] przewodem typu [...] w miejscowości L., gm. C. zlokalizowanej na terenie działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. wystąpiło w dniu 7 maja 2013 r. "B." M. B. z siedzibą w R., działającego w oparciu o pełnomocnictwo nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. do reprezentowania P. Spółka Akcyjna z siedzibą w L. Wójt Gminy C. wydał w dniu [...] kwietnia 2013 r. decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji, z uwagi na to, że w toku prowadzonego postępowania strony w osobach: E. G. - właściciela działki o numerze [...], A. M. - właścicielki działek o numerach [...] i [...] oraz A. Z. - właściciela działki o numerze [...] zgłosiły sprzeciw wobec planowanej inwestycji argumentując, że to przedsięwzięcie godzi w konstytucyjne prawo własności. W ocenie stron, inwestycja ma służyć celowi publicznemu, który ma obejmować większą rzeszę osób, a nie tylko jednostkę. Ponadto, zgodnie z art. 144 k.p.a. pozytywne załatwienie sprawy wnioskodawcy jest uzależnione od zawarcia przez niego ugody ze stronami postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe przesłanki, organ administracji w swoich kompetencjach ograniczony jest wolą stron. Z tego względu zdecydowany sprzeciw zainteresowanych osób wywołuje dla organu administracji publicznej skutki materialnoprawne. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkowało jej uchyleniem. Kolegium stanęło na stanowisku, że planowane przez inwestora zamierzenie inwestycyjne jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu, ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.). Jak stanowi natomiast przepis art. 6 pkt 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Po analizie wniosku przedstawionego przez inwestora, Kolegium uznało, że spełnione są co do zasady warunki formalne wskazane w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na treść art. 56 ww. ustawy, Kolegium wskazało, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zatem decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Powyższe oznacza, że Wójt Gminy C., rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji wskazanej na wstępie inwestycji, nie mógł odmówić tego ustalenia w sytuacji, w której przeprowadzone przez niego postępowanie doprowadziłoby do konstatacji, że lokalizacja w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ ustalający, aby odmówić lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, musiałby bowiem wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prowadząc postępowanie nie poczynił żadnych ustaleń w opisanym wyżej zakresie unormowanym w art. 56 ustawy, tj. czy planowane przez inwestora przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wskazana zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność, iż organ I instancji ograniczony jest wolą stron, które zgłosiły sprzeciw wobec planowanej inwestycji, nie jest materialnoprawną przesłanką warunkującą wydanie decyzji odmownej. Ponadto w toku prowadzonego postępowania organ I instancji nie podjął żadnych działań przewidzianych w art. 53 ust.4 pkt 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie przeprowadzenia uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2013 r. wnieśli E. G., B. G., A. M., A. Z. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych powstały w skutek: - nierozpatrzenia całego materiału dowodowego i uznania twierdzeń odwołującego za udowodnione, - zupełnego braku podania w decyzji uzasadnienia faktycznego, w szczególności braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, który to błąd w ustaleniach faktycznych polega na błędnym przyjęciu przez Samorządowy Kolegium Odwoławcze w O., że budowa linii napowietrznej [...] przewodem typ [...] w miejscowości L. gm. C. na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] jest inwestycją celu publicznego o co najmniej lokalnym znaczeniu sytuacji gdy ww. budowa elektroenergetycznej linii napowietrznej umożliwiającej przesył energii elektrycznej planowana jest wg wniosku na potrzeby jednego podmiotu tj. S. D. właściciela działek [...],[...] więc ma znaczenie o charakterze indywidualnym do czego doszło wskutek rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a co spowodowało rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek określenia inwestycji na rzecz jednego podmiotu za inwestycję celu publicznego skutkujące uchyleniem prawidłowej decyzji organu I Instancji, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżący uzasadnili swoje stanowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 września 2013 r. odrzucił skargi A. M. i .A. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zdaniem Sądu skarga zasługiwała na oddalenie. Sąd nie stwierdził istnienia wad, które musiałyby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Podstawę materialnoprawną procedowania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) dalej również "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). W tym z kolei przepisie ustawodawca wskazał, iż celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Stosownie do regulacji art. 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wydanie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 53 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem właściwy organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zgodnie z treścią art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz ochrony na podstawie przepisów odrębnych. Załącznikiem do decyzji jest rysunek zawierający linie rozgraniczające teren inwestycji - wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. W świetle powołanych przepisów nie ulega wątpliwości, wbrew stanowisku skarżących, że planowana inwestycja polegająca na budowie elektroenergetycznej linii napowietrznej [...] przewodem typu [...] w miejscowości L., gm. C. zlokalizowanej na terenie działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...],[...], [...], [...], [...], [...],[...],[...] jest inwestycją celu publicznego. W ocenie Sądu budowa przewodów i urządzeń do przesyłania energii elektrycznej jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym). W orzecznictwie przyjmuje się, że inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie jako podmiotowi władzy lokalnej. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., II OSK 672/11dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obecnie linia energetyczna w L. kończy się na działce nr [...] należącej do skarżącego E. G. Rozbudowa sieci energetycznej w L. ma znaczenie dla tej miejscowości, ale pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby jako całości – służąc tym samym nie tylko interesowi jednostki. Okoliczność, że rozbudowa linii energetycznej stanowi inwestycję towarzyszącą inwestycji prywatnej w postaci wybudowanego budynku warsztatowo-biurowego na działce [...], mającej charakter przedsięwzięcia prywatnego, nie oznacza, że ta inwestycja towarzysząca nie może mieć – z uwagi na swój charakter i zasięg - cech inwestycji celu publicznego. To, że inwestycja ta ma obecnie bezpośrednio służyć interesowi jednego podmiotu, nie znaczy, że pośrednio nie ma znaczenie dla całej gminy. Rozwój sieci energetycznej służy rozwojowi całej gminy. Także w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1133/11, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że budowa sieci elektroenergetycznej może być zaliczona do inwestycji liniowych wymienionych w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepisy tam zawarte nie ograniczają kręgu inwestorów, ani też rodzajów zamierzeń budowlanych, którym mają służyć urządzenia wymienione w tym przepisie. Przepis ten zalicza do celów publicznych wszystkie tam wymienione inwestycje, nie ograniczając ich zakresu pod względem przedmiotowym, czy też podmiotowym (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt administracyjnych wynika, że planowana inwestycja ma przebiegać na terenie kilku działek. Wśród tych działek są działki należące do skarżących. Skarżący wywodzą, że planowana inwestycja narusza ich interes prawny. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na ustanowione w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawo do zabudowy, które jest elementem prawa własności, a tym samym przejawem prawa do korzystania z rzeczy. Prawo własności może być wykonywane w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nie naruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Ograniczenia prawa do zabudowy mogą być wprowadzane na podstawie ustaw materialnych. Ewentualne regulacje planistyczne także mogą ograniczać to prawo, ale ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Interes prawny przyznany w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. właścicielowi działki przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych nie zostaje ograniczony w zakresie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Wynika to wprost z regulacji art. 54 ust. 2 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, o których mowa wyżej mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób. Skarżący zabiegają o ochronę własnego interesu na etapie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. A przecież w decyzji lokalizacyjnej nie określa się miejsca usytuowanie planowanego obiektu na działkach. Tego typu materia należy bowiem do przedmiotu regulacji prawa budowlanego, a jej rozstrzygnięcia podejmowane są przez organ architektoniczno-budowlany na etapie wydania pozwolenia budowlanego, nie zaś na etapie ustalenia lokalizacji inwestycji. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja, która przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu. Wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może złożyć każdy, niezależnie od przysługującego mu prawa do nieruchomości. Warto dodać, że decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest bowiem wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia inwestycji tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja lokalizacyjna wytycza podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w przepisach prawa budowlanego. W postępowaniu lokalizacyjnym ochrona interesów osób trzecich nie może być zatem oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym - pozwoleniu na budowę. Orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) byłyby nakładane w postępowaniu lokalizacyjnym, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. W obu postępowaniach jest co prawda ten sam cel inwestycyjny, jednak charakter tych postępowań jest odmienny i ma inny zakres. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 55 u.p.z.p. na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę organ właściwy w sprawie, będąc związany decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego uwzględnia występujące w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnione interesy osób trzecich. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego w sprawie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.