IV SA/Wa 1831/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. – zaskarżoną przez P. C. ("skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. orzekającą o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Stan sprawy przedstawia się następująco: Prezydent [...], decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. wymeldował skarżącego z miejsca pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że została spełniona przesłanka, wynikająca z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 138, poz. 993 z późn. zm.) – nastąpiło opuszczenie miejsca stałego zameldowania przez skarżącego. Organ ustalił, że w dniu [...] października 2012 r. lokal został przejęty przez [...] protokołem zdawczo-odbiorczym. W dniu [...] września 2013 r. Komornik Sądowy dokonał czynności przymusowego opróżnienia i wydania nieruchomości wierzycielowi. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący nie zamieszkiwał w miejscu zameldowania od dnia eksmisji (oświadczenie skarżącego, złożone do protokołu). W związku z powyższym organ uznał, że dalsze zameldowanie skarżącego w ww. lokalu jest fikcją i należało wydać decyzję o jego wymeldowaniu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. Wskazał w nim, że w jego sprawie toczy się kilka postępowań przed sądami powszechnymi, od których wyniku zależeć będzie przywrócenie mu praw do przedmiotowego lokalu. Wojewoda [...] – po rozpatrzeniu odwołania skarżącego – decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że skarżący był najemcą lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. na podstawie umowy najmu z dnia [...] listopada 2005 r. W dniu [...] października 2008 r. umowa ta została wypowiedziana z uwagi na zadłużenie lokalu. Właściciel przedmiotowego lokalu, Miasto [...], zwrócił się do sądu o eksmisję skarżącego. Wyrokiem z dnia [...] marca 2010 r., sygn. akt [...]Sąd Rejonowy [...] orzekł eksmisję skarżącego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., a postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., sygn. akt [...] nadał wyrokowi klauzulę wykonalności w przedmiocie eksmisji wymienionego z przedmiotowego lokalu. Komornik Sądowy [...] w dniu [...] września 2013 r. dokonał opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. i wydał go wierzycielowi w stanie wolnym od osób i rzeczy. W dniu [...] października 2013 r. sporządzony został protokół zdawczo-odbiorczy przedmiotowego lokalu z konkluzją, że stanowi pustostan. Skarżący został skierowany do pomieszczenia tymczasowego w lokalu nr [...] przy [...] w W. Skarżący potwierdził, że nie mieszka w miejscu pobytu stałego. Oświadczył też, że nie zgadza się na wymeldowanie. Jego rzeczy w wyniku eksmisji przewiezione zostały do pomieszczenia tymczasowego w lokalu nr [...] przy [...] w W., gdzie wymieniony przebywał. Organ wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. Zgodnie bowiem z art. 69 ww. ustawy postępowania administracyjne wszczęte na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych i niezakończone przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy, w sprawach indywidualnych o wymeldowanie, prowadzi się na podstawie niniejszej ustawy. Natomiast zgodnie art. 35 obecnie obowiązującej ustawy organ gminy (właściwy ze względu na położenie nieruchomości), o którym mowa w art. 28 ust. 1 tej ustawy, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 (dysponujących tytułem prawnym do lokalu), decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Miejscem stałego pobytu danej osoby jest miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmuje i nadaje korespondencję. Na podstawie materiału dowodowego organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zaszła przesłanka niezbędna do wydania decyzji o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. O istnieniu przesłanki opuszczenia czy też nieopuszczenia miejsca pobytu stałego można mówić wtedy, gdy całokształt zachowania zainteresowanej osoby będzie wskazywał, że lokal, w którym była zameldowana, jest nadal miejscem koncentracji jej interesów życiowych lub przestał być dla niej tego rodzaju miejscem. W ocenie Wojewody [...] lokal nr [...] przy ul. [...] w W. nie jest takim miejscem dla skarżącego. Organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 46/10, LEX nr 953 076), dobrowolność opuszczenia miejsca stałego pobytu nie jest ustawową przesłanką wymeldowania, dlatego nie w każdym przypadku wykazanie zaistnienia przesłanek wymeldowania będzie wymagało ustalenia, że opuszczenie miejsca pobytu stałego przez daną osobę nie nastąpiło wbrew jej woli. Jeżeli opuszczenie przez daną osobę miejsca stałego pobytu jest spowodowane zgodnymi z prawem działaniami organów państwa (np. w przypadku wykonania w drodze egzekucji obowiązku wydania lokalu mieszkalnego), to przy ustalaniu spełnienia przesłanek wymeldowania, przesłanka dobrowolności nie może być brana pod uwagę, ponieważ oczywiste jest, że działania komornika sądowego najczęściej nie są zgodne z wolą osoby, która ma opuścić lokal. W świetle art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony postępowania i sąd, który to orzeczenie wydał, ale również inne osoby, sądy i organy państwowe. Dysponując wiedzą o sądowym orzeczeniu o eksmisji wymienionego oraz o wykonaniu tej eksmisji przez komornika sądowego, organ administracji publicznej jako organ praworządnego państwa musi wziąć te okoliczności pod uwagę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wymeldowania. W połączeniu z wykładnią art. 35 ustawy o ewidencji ludności zdaniem organu należało stwierdzić, że prawomocny wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] marca 2010 r., sygn. akt [...] orzekający o eksmisji skarżącego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. oraz przeprowadzenie eksmisji przez komornika sądowego w dniu [...] września 2013 r. w sposób oczywisty wyklucza zamieszkiwanie wymienionego w przedmiotowym lokalu. Zobowiązało to Wojewodę [...] do wydania decyzji o wymeldowaniu skarżącego z miejsca pobytu stałego. Organ, odnosząc się do uzasadnienia odwołania, podkreślił, że skarżący nie przedstawił korzystnych dla siebie prawomocnych orzeczeń sądowych w zakresie prowadzonych postępowań, o których tam wspominał. Stwierdzić trzeba, że eksmisja wymienionego została wykonana przez komornika sądowego na podstawie klauzuli wykonalności prawomocnego wyroku orzekającego jego eksmisję. Wojewoda podzielił zdanie organu pierwszej instancji, że utrzymywanie zameldowania skarżącego w przedmiotowym lokalu byłoby wyłącznie fikcją meldunkową, tj. stanem niezgodnym z faktycznym miejscem pobytu, a zadaniem organu administracji publicznej jest ochrona ewidencji ludności i likwidacja fikcji meldunkowych, polegających na rozbieżności stanu ewidencji ludności ze stanem faktycznym. P. C. – w skardze na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. – stwierdził, że złożył wniosek o ponowne podpisanie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Wniosek ten zwrócono skarżącemu bez rozpatrzenia, stąd nie mieszka on w ww. lokalu, jednak nie oznacza to, że zrezygnował z ubiegania się o ponowne podpisanie umowy. Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej odrzucenie z powodu braku formalnego, tj. niezłożenia przez skarżącego odpisu skargi. Na rozprawie w dniu [...] marca 2016 r., ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego poparł skargę i podniósł, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania o wymeldowanie nie zostało skarżącemu doręczone – wysłano je na poprzedni adres zamieszkania. Wówczas prawidłowym adresem był adres wskazany w skardze. Wyjaśnił, że obecnym adresem skarżącego jest pomieszczenie tymczasowe, w którym przebywa od dnia eksmisji. Z tego względu zaskarżył zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 K.p.a. Wskazał też na brak formalny wynikający z art. 268a K.p.a. mówiąc, że pracownicy działający z upoważnienia organów nie posiadali stosownych upoważnień – brak ich w aktach sprawy – nie można zatem domniemywać, że upoważnienia te istniały. Pełnomocnik podniósł ponadto, że organ drugiej instancji naruszył także art. 54 § 2 P.p.s.a. przez nieudzielenie odpowiedzi na skargę. Wobec powyższego wniósł o stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji obu instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji obu instancji. Wobec powyższych wniosków Sąd odroczył publikację orzeczenia do dnia [...] kwietnia 2016 r. i wezwał organ do przedłożenia upoważnienia Wojewody [...] do wydania zaskarżonej decyzji przez R. C., Zastępcę Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich oraz upoważnienia Prezydenta [...] do wydania decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. przez G. L., Inspektora w Delegaturze Biura Administracji i Spraw Obywatelskich [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. Zgodnie z art. 69 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2015 r. poz. 388, ze zm.) postępowania administracyjne wszczęte na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 993 ze zm.) i niezakończone przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy (z 2010 r.), w sprawach indywidualnych o zameldowanie, uchylenie czynności materialno-technicznej zameldowania oraz wymeldowanie, udostępnienie danych ze zbioru PESEL i gminnych zbiorów meldunkowych prowadzi się na podstawie obecnie obowiązującej ustawy. W niniejszej sprawie, postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy o ewidencji ludności (1 marca 2015 r.), w związku z czym organ drugiej instancji słusznie oparł swoje rozstrzygnięcie na obecnie obowiązującej ustawie z 2010 r. Zgodnie z art. 35 ustawy o ewidencji ludności organ gminy, właściwy ze względu na położenie nieruchomości, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2 (dysponujących tytułem prawnym do lokalu), decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Z przywołanego przepisu wynika, że dwiema przesłankami do wydania decyzji o wymeldowaniu obywatela polskiego są: opuszczenie miejsca pobytu stałego lub czasowego i niedopełnienie obowiązku wymeldowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych, opartych o art. 15 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (odpowiednik przepisu art. 35 ustawy o ewidencji ludności), przyjmuje się, że spełnienie przesłanki opuszczenia lokalu przez zainteresowaną osobę, stanowiącego dotychczasowe miejsce stałego pobytu następuje wtedy, gdy jest ono trwałe i dobrowolne. Na ocenę, czy dana osoba w sposób dobrowolny i trwały opuściła dotychczasowe miejsce zamieszkania wpływają okoliczności związane z opuszczeniem tego lokalu, jak również powody i charakter przebywania w innym miejscu. O trwałości opuszczenia lokalu decyduje nie tylko faktyczne niezamieszkiwanie w dotychczasowym miejscu stałego pobytu, ale i wola osoby w nim zameldowanej. Nie ma jednak w orzecznictwie wątpliwości, że "brak cechy dobrowolności opuszczenia lokalu nie zawsze stanowi przeszkodę do wymeldowania". Typowym przykładem tego jest wykonanie eksmisji osoby zamieszkałej w lokalu na podstawie wyroku sądu wykonanego przez komornika. Dochodzi wówczas do przymusowego opuszczenia miejsca pobytu o charakterze najczęściej trwałym, skutkujące powstaniem obowiązku wymeldowania." (np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., sygn. akt OSK 1421/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl i wyrok WSA w Poznaniu z 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1037/14, publ. LEX nr 1 760 449). W związku z tym, na równi z przesłanką opuszczenia lokalu, wynikającą z art. 35 ustawy o ewidencji ludności, należy traktować wykonanie przez komornika sądowego, w drodze postępowania egzekucyjnego, prawomocnego orzeczenia sądowego nakazującego eksmisję danej osoby z lokalu. Jak ustaliły organy w postępowaniu administracyjnym, na podstawie wyroku Sądu Rejonowy [...], w dniu [...] września 2013 r. Komornik Sądowy przymusowo opróżnił i wydał nieruchomość, zamieszkiwaną wcześniej przez skarżącego, wierzycielowi. Wobec konieczności wykonania orzeczenia przez komornika, zgodnie z powołanym orzecznictwem, w niniejszej sprawie opuszczenie lokalu przez skarżącego nie mogło zostać dobrowolnie wykonane, a więc w tym aspekcie nie podlegało ocenie organu. Organy obu instancji prawidłowo oceniły, że skarżący nie przebywa w przedmiotowym lokalu (został przeniesiony do pomieszczenia tymczasowego w lokalu nr [...] przy [...] w W. i tam przebywał od dnia eksmisji) oraz nie dopełnił obowiązku wymeldowania się, zatem rozstrzygnięcia organów były prawidłowe. Słusznie też organ drugiej instancji stwierdził, że wobec braku prawomocnego orzeczenia sądowego dotyczącego przywrócenia mu prawa do przedmiotowego lokalu nie mógł oprzeć swoich rozważań o podawane w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej twierdzenia skarżącego. W kontekście treści skargi Sąd również zauważa, iż jeżeli działania jakie podejmuje skarżący doprowadzą do oczekiwanego przez niego skutku, ponownego zamieszkania w lokalu, to będzie mógł dopełnić czynności zameldowania. W odniesieniu do zarzutu pełnomocnika skarżącego dotyczącego wysłania skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wymeldowanie na poprzedni adres zamieszkania, należy wskazać, że zawiadomienie o wszczęciu ww postępowania istotnie zostało wysłane na adres, z którego skarżący miał zostać wymeldowany. Niemniej w tym samym dniu skierowano do skarżącego na adres [...] W. (i doręczono [...] grudnia 2014 r.) zawiadomienie informujące, że prowadzone jest postępowanie administracyjne w przedmiocie wymeldowania skarżącego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. oraz o prawie strony wynikającym z art. 10 § 1 K.p.a. Kolejne zawiadomienie umożliwiające skarżącemu zapoznanie ze zgromadzonym materiałem w sprawie doręczono skarżącemu [...] lutego 2015 r. Skarżący w obu przypadkach skorzystał z danej mu możliwości zapoznania się ze sprawę i materiałem w niej zgromadzonym (protokół wyjaśnień strony z [...] grudnia 2014 r. i z [...] lutego 2015 r.). W związku z powyższym, niewysłanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego na prawidłowy adres nie doprowadziło do powstania po stronie skarżącego negatywnych skutków. Skarżący nie tylko wiedział o prowadzonym w stosunku do niego postępowaniu, ale także brał w nim czynny udział (pismo z dnia [...] grudnia 2014 r. o wyznaczenie terminu przeglądania akt, pismo z dnia [...] grudnia 2014 r. z prośbą o dołączenie do akt kopii wniosku o wstrzymanie eksmisji i wyżej wspomniane protokoły oraz odwołanie z dnia [...] marca 2015 r.). Zatem doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego na poprzedni adres skarżącego nie wpłynęło na jego sytuację procesową, tym samym nie zostało jako zarzut uwzględnione przez Sąd, bo nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Pełnomocnik skarżącego podważał również posiadanie przez pracowników organów wydających decyzje odpowiednich upoważnień. W wykonaniu wezwania Sądu z dnia [...] marca 2016 r., nadesłano do Sądu stosowne dokumenty, tj.: 1) upoważnienie z dnia [...] marca 2013 r. dla G. L., udzielone przez Prezydenta [...] do załatwiania w jego imieniu spraw w nim określonych, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń w sprawach wynikających m. in. z ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz upoważnienie z dnia [...] marca 2015 r. – w zakresie jak ww. upoważnienie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń w sprawach wynikających m. in. z ustawy o ewidencji ludności; 2) upoważnienie z dnia [...] grudnia 2014 r. dla R. C., udzielone przez Wojewodę [...] do prowadzenia w jego imieniu spraw, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń obejmujących zadania określone w § 30 Regulaminu Organizacyjnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. Przywołany paragraf wskazuje, że Wydział Spraw Obywatelskich (którego zastępcą dyrektora jest R. C.) zajmuje się w szczególności nadzorowaniem spraw z zakresu ewidencji ludności, dowodów osobistych, zmiany imienia i nazwiska oraz rejestracji zdarzeń stanu cywilnego, w tym rozpatrywaniem odwołań od decyzji wydawanych przez organy pierwszej instancji (§ 30 pkt 3 ww. Regulaminu). Wobec przedstawionej treści upoważnień, niebudzących wątpliwości Sądu co do prawidłowego umocowania osób wydających decyzje w postępowaniu administracyjnym, zarzut pełnomocnika skarżącego w tej mierze również należało uznać za niezasługujący na uwzględnienie. Dalej i zarzut pełnomocnika skarżącego dotyczący nieudzielenia przez organ odpowiedzi na skargę wobec doręczenia tego pisma skarżącemu w dniu [...] lipca 2015 r. (potwierdzenie odbioru - k. 27) należało uznać za chybiony, a zarazem nie związany z postępowaniem administracyjnym. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 2013 r. (sygn. akt I OSK 2557/12, publ. Lex nr 1394376), treści zawarte w odpowiedzi na skargę nie mają znaczenia dla legalności wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Pismo to ma bowiem charakter jedynie pomocniczy i treści w nim zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu. W żadnym jednak przypadku sąd nie może uchylić się od oceny legalności zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja jest odmienna od tej, którą organ zaprezentował w odpowiedzi na skargę. Reasumując, Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami ogólnymi i przepisami postępowania dowodowego (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), nie doszło również do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ustawy o ewidencji ludności. W postępowaniu ustalono, że skarżący opuścił dotychczasowe miejsce swojego pobytu stałego w wyniku eksmisji, przeprowadzonej w 2013 r., i od tego czasu przebywa w pomieszczeniu tymczasowym. W związku z tym spełniły się przesłanki z art. 35 ww. ustawy, co musiało skutkować wymeldowaniem skarżącego z miejsca pobytu stałego, tj. z lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Mając powyższe na względzie, Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.