II OSK 46/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Zofia Flasińska ( spr. ) Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. –G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 135/09 w sprawie ze skargi K. K. –G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 135/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. – G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] października 2008 r. o wymeldowaniu skarżącej wraz z synem Ksawierem z pobytu stałego w Radomiu przy ul. [...] m. [...]. Z ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji i przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że decyzją Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] lipca 1994 r. budynek przy ulicy [...] w Radomiu został wyłączony z użytkowania, a w stosunku do osób w nim zamieszkujących orzeczono nakaz przekwaterowania do lokali zamiennych. Skarżąca wraz z rodzicami i siostrą zamieszkiwała w tym budynku w lokalu nr 6 do dnia 8 grudnia 1999 r. Po pożarze tego mieszkania wraz z matką i siostrą zamieszkała przy ul. [...] m. [...] w Radomiu. Po tym zdarzeniu budynek przy ul. [...] został zamknięty i zabezpieczony przez Radomskie Towarzystwo Budownictwa Społecznego "[...]" przed dostępem osób trzecich poprzez zamurowanie okien i drzwi. Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, iż skarżąca spełniła przesłanki wymeldowania z pobytu stałego w lokalu nr 6 znajdującym się przy ul. [...] w Radomiu wynikające z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.). Sąd wskazał, że z przepisu tego wynika, że jedyną przesłanką wymeldowania jest fakt opuszczenia miejsca zameldowania bez dopełnienia obowiązku wymeldowania, przy czym w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że opuszczenie to powinno mieć charakter dobrowolny i trwały. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 521/06, iż z brakiem dobrowolności opuszczenia lokalu w rozumieniu w rozumieniu art.15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności mamy do czynienia wówczas, gdy w wyniku z reguły bezprawnych działań osób trzecich dana osoba nie przebywa w lokalu, w którym jest zameldowana. W takiej sytuacji w wyniku podjętych we właściwym czasie środków prawnych może nastąpić powrót do lokalu. Nie ma to zastosowania w przypadku złego stanu technicznego budynku, który jest faktem obiektywnym, wynikającym z wielu uwarunkowań, w tym często z zaniedbań jego właściciela. Taka okoliczność nie może zostać zaliczona do działań pozbawiających cech dobrowolności opuszczenie lokalu. W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż skarżąca faktycznie od ponad ośmiu lat w przedmiotowym lokalu nie przebywa z uwagi na jego zły stan techniczny. Opuszczenie przez nią tego lokalu nie było związane z nielegalnym działaniem osób trzecich. Już od 1994 r. budynek, w którym mieszkała skarżąca nie nadawał się do zamieszkania i został wyłączony z użytkowania. Proponowane przez właściwy organ gminy lokale zamienne nie zostały przez matkę skarżącej przyjęte. Obecnie – jak wynika z oświadczenia pełnomocnika uczestnika - przedmiotowy lokal został rozebrany i nie istnieje fizycznie. Zdaniem Sądu I instancji, materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie przez organy administracji daje podstawę do przyjęcia, iż opuszczenie miejsca zamieszkania przez skarżącą było dobrowolne. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że dla oceny czy opuszczenie lokalu nastąpiło dobrowolnie istotne jest, czy i jakie kroki podejmowano w celu ponownego zamieszkania w danym lokalu. W tej sprawie skarżąca nie podjęła żadnych działań mających na celu przywrócenie jej utraconego posiadania przedmiotowego lokalu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła K. K. – G., opierając ją na podstawach: - naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.) oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i błędne przyjęcie, że organy administracji w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy w sprawie oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie przewidzianych przez prawo środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wcześniejszych etapach postępowania; - naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych polegające na uznaniu, że opuszczenie przez skarżącą lokalu mieszkalnego nr 6 przy ul. [...] w Radomiu miało charakter dobrowolny, pomimo, iż ta dobrowolność nie została jednoznacznie potwierdzona. Powołując się na te podstawy kasacyjne, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy administracji nienależycie odniosły się do kwestii wyjaśnienia dobrowolności i trwałości charakteru opuszczenia przez skarżącą lokalu mieszkalnego nr 6 położonego w Radomiu przy ul. [...]. Skarżąca na opuszczenie tego lokalu zdecydowała się ze względu na jego bardzo zły stan techniczny spowodowany pożarem, który miał miejsce w grudniu 1999 r., nie było to więc działanie dobrowolne. Proponowane rodzicom skarżącej dwa lokale zamienne nie spełniały norm lokali mieszkalnych, dlatego nie mogły być przez nich przyjęte. Strona skarżąca powołała się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 805/07, iż opuszczenie mieszkania z powodu bezprawnych działań bądź sytuacji faktycznych przymuszających do takiego zachowania np. opuszczenie lokalu na czas remontu, nie są dobrowolne. Zdaniem skarżącej, opuszczenie przez nią lokalu w związku z pożarem na czas otrzymania lokalu zamiennego bądź dokonania remontu poprzednio zajmowanego lokalu nie mogło mieć charakteru dobrowolnego i trwałego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu, nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, ograniczając się do powtórzenia stanowiska organu niższej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, aprobując takie działania organu naruszył art. 135 p.p.s.a., jak również art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ wyrok, w którym zaakceptowano naruszenia procedury dokonane przez organ administracji zawiera niewłaściwe uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Ustawowymi przesłankami wymeldowania są więc: opuszczenie miejsca pobytu stałego i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. Ewidencja ludności służy bowiem jedynie rejestracji faktu pobytu danej osoby w konkretnym lokalu. Organy ewidencyjne mają więc przede wszystkim obowiązek ustalić czy dana osoba przebywa w konkretnym lokalu (stale lub czasowo) czy też dany lokal opuściła. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że opuszczenie miejsca stałego pobytu musi mieć charakter dobrowolny w tym znaczeniu, że nie może być wynikiem bezprawnego działania osób trzecich (przykładowo wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2010 r., II OSK 1455/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 521/06, Lex nr 338851). Różnorodność okoliczności faktycznych wielu spraw meldunkowych powodowała przyjęcie przez sądy wykładni art. 15 ust. 2 ustawy mającej na celu ochronę osób, które zostały zmuszone do opuszczenia miejsca pobytu stałego na skutek niezgodnych z prawem działań współlokatorów lub innych osób. Należy jednak podkreślić, że dobrowolność opuszczenia miejsca stałego pobytu nie jest przesłanką ustawową wymeldowania, dlatego nie w każdym przypadku wykazanie zaistnienia przesłanek wymeldowania będzie wymagało ustalenia, że opuszczenie miejsca pobytu stałego przez daną osobie nie nastąpiło wbrew jej woli. Jeżeli opuszczenie przez daną osobę miejsca stałego pobytu jest powodowane zgodnymi z prawem władczymi działaniami organów państwa (np. w przypadku wykonania w drodze egzekucji wyroku nakazującego eksmisję z lokalu czy też wynikającego z decyzji administracyjnej nakazu opuszczenia lokalu w związku z wyłączeniem budynku z użytkowania), to przy ustalaniu spełnienia przesłanek do wymeldowania tej osoby przesłanka dobrowolności nie może być brana pod uwagę, ponieważ oczywistym jest, że te działania organów najczęściej nie są zgodne z wolą osoby, która ma opuścić lokal. Trudno również uwzględniać tą przesłankę, gdy opuszczenie przez daną osobę lokalu następuje na skutek okoliczności obiektywnych, jakimi są bardzo zły stan techniczny budynku uniemożliwiający zamieszkiwanie w nim lub rozbiórka budynku. W wielu przypadkach nawet przymusowe opuszczenie lokalu będzie uzasadniało wymeldowanie danej osoby z pobytu stałego w tym lokalu, gdyż zostanie spełniona podstawowa przesłanka ustawowa wymeldowania tj. opuszczenie miejsca pobytu stałego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej prezentowanej przez nią wykładni art. 15 ust. 2 ustawy nie potwierdza powołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2008 r., II OSK 805/07 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym tej sprawy syn skarżącej, pod pozorem przeprowadzanego przez kilka lat remontu, uniemożliwiał jej zamieszkiwanie w lokalu, w którym była zameldowana na pobyt stały. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w takiej sytuacji opuszczenie przez skarżącą lokalu nie wynikało z jej woli, lecz z bezprawnego działania innej osoby, a bezpośrednio było powodowane określoną sytuacją faktyczną tj. długotrwałym remontem mieszkania, której istnienie uniemożliwiało stronie zamieszkiwanie w nim. W powołanej w skardze kasacyjnej sprawie strona opuściła więc lokal bez własnej woli, ale na skutek bezprawnych działań innej osoby, a nie w związku powstaniem sytuacji obiektywnie uniemożliwiającej jej zamieszkiwanie w lokalu (zły stan techniczny budynku), czy też na skutek zgodnych z prawem działań organów administracji, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W tej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie mieszka w lokalu znajdującym się w Radomiu przy ul. [...] m. [...] od dnia 8 grudnia 1999 r. Budynek, w którym zamieszkiwała został decyzją Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] lipca 1994 r. wyłączony z użytkowania, a w stosunku do osób w nim zamieszkujących orzeczono nakaz przekwaterowania do lokali zamiennych. W grudniu 1999 r. w budynku miał miejsce pożar, który spowodował, że jego stan techniczny uległ pogorszeniu na tyle, że został on zamknięty przez [...]a i zabezpieczony przed dostępem osób trzecich. Przyczyną opuszczenia przez skarżącą tego lokalu było więc zgodne z prawem działanie organu administracji, którego konsekwencją było zamknięcie budynku przez [...]a, jak również obiektywne okoliczności faktyczne, czyli bardzo zły stan techniczny budynku uniemożliwiający zamieszkiwanie w nim. W tym stanie sprawy brak więc było podstaw faktycznych do badania przesłanki dobrowolności opuszczenia przez skarżącą lokalu przy ul. [...] m. [...] w Radomiu. W związku z powyższym skarżąca zasadnie podniosła w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania t. j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., że zarówno Wojewoda, jak i Sąd I instancji błędnie przyjął, że opuszczenie przez nią przedmiotowego lokalu było dobrowolne. Oczywistym jest, że skarżąca nie wyprowadziła się z przedmiotowego lokalu z własnej woli, lecz nie oznacza to, że nie istniały podstawy prawne do jej wymeldowania z pobytu stałego w tym lokalu. Skarżąca spełniła bowiem przesłanki określone w art. 15 ust. 2 ustawy, a więc na stałe opuściła miejsce tego pobytu oraz nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Wskazane uchybienie Sądu I instancji nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ Sąd prawidłowo zastosował przepis art. 15 ust. 2 ustawy, uznając, że skarżąca spełniła wymienione w nim przesłanki wymeldowania. Należy również zauważyć, że istotną okolicznością w tej sprawie jest to, że – jak wynika z ustaleń Sądu I instancji - budynek przy ul. [...] w Radomiu został już rozebrany, utrzymywanie więc fikcji meldunkowej w budynku, który nie istnieje jest niedopuszczalne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę w tej sprawie, w związku z czym brak było podstaw do zastosowania przez ten Sąd art. 135 p.p.s.a., który może mieć zastosowanie tylko w przypadku uwzględnienia skargi (A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, wyd. III, s. 303, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2006, s. 296, wyr. NSA z 28 lipca 2004 r., OSK 678/2004, LexPolonica nr 2126304). Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu jest więc nietrafny. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, aczkolwiek częściowo błędne w zakresie wykładni art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, spełnia wszystkie warunki formalne przewidziane w tym przepisie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.