II OSK 805/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 662/05 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 662/05 po rozpatrzeniu skargi E. S. uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza C. z dnia [...] lutego 2005 r. w przedmiocie wymeldowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Burmistrz C. decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku K. S. orzekł o wymeldowaniu E. S. z pobytu stałego w budynku nr [...] przy ul. [...] w C. W motywach wskazał, że wymieniona od 5 lat nie zamieszkuje pod powyższym adresem zameldowania, gdyż przebywa u swojej córki G. K. w lokalu przy ul. [...] w C. W odwołaniu E. S. wyjaśniła, że przedmiotowy budynek faktycznie opuściła w 2000 r., gdyż chciała pomalować mieszkanie. Nie przypuszczała, że jej syn K. S. pod pretekstem remontu, będzie chciał ją usunąć z zajmowanego przez nią lokalu. Syn dotychczas nie zakończył rozpoczętego remontu, a pozostawione przez nią rzeczy oraz część mebli z mieszkania usunął. Wojewoda M. decyzją dnia [...] kwietnia 2005 r. rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy. Wskazał przy tym, że na omawianej podstawie organ może wymeldować osobę, która bez wymeldowania opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego. E. S. bezspornie od 5 lat nie zamieszkuje w miejscu stałego zameldowania i przebywa u córki, co potwierdziła również kontrola dyscypliny meldunkowej przeprowadzona przez funkcjonariuszy Komisariatu Policji. Należy zatem uznać, że wymieniona opuściła miejsce pobytu stałego, zerwała całkowity kontakt z dotychczas zajmowanym lokalem i skoncentrowała swoje centrum życiowe poza miejscem pobytu stałego. Decyzję Wojewody M. E. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podkreślając, że nie opuściła dobrowolnie zajmowanego lokalu. Do córki przeniosła się wyłącznie na czas remontu, który miał wykonać jej syn. Pomimo podjętych działań, tj. doniesień do Policji i do Prokuratury, w dalszym ciągu nie może powrócić do mieszkania, ponieważ K. S. celowo nie kończy rozpoczętego remontu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołanym wyrokiem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymane nią w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uznał, że zostały one wydane z naruszeniem art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy uchybieniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy. Zdaniem Sądu podstawę wymeldowania danej osoby stanowi faktyczne opuszczenie przez nią dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Przesłanka ta jest spełniona, gdy opuszczenie lokalu miało miejsce i było dobrowolne. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca w przedmiotowym lokalu rzeczywiście nie mieszka, jednakże nie można uznać, aby opuszczenie mieszkania miało charakter trwały i było dobrowolne. Z twierdzeń E. S. oraz składanych przez nią doniesień i skarg wynika, jednoznacznie, że przeniosła się ona do córki jedynie na czas trwania remontu i nie może do niego powrócić, gdyż syn nie ukończył rozpoczętego przez siebie remontu. W tej sytuacji konieczne było uchylenie decyzji organów obu instancji, celem ustalenia czy przedmiotowy remont został ukończony i czy możliwe jest aby skarżąca mogła zamieszkać w dotychczas zajmowanym lokalu. Dopiero po uzupełnieniu postępowania dowodowego, organ będzie mógł ocenić czy opuszczenie przez skarżącą mieszkania miało charakter trwały. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył K. S., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o zmianę tego orzeczenia oraz oddalenie skargi, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, w szczególności poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd I instancji pominął istotne kwestie dowodowe, które wskazują, że E. S. zajmowany lokal opuściła w lutym 2000 r. z zamiarem przeniesienia się do córki G. K. Z mieszkania zabrała swoje rzeczy osobiste oraz część mebli i nie interesowała się przedmiotowym lokalem przez 4 lata. Pismo skarżącej z dnia [...] września 2000 r. do Urzędu Miasta C. o "skontrolowanie i stwierdzenie stanu faktycznego", w wyniku którego Policja dokonała czynności sprawdzających, nie może być uznane za wystarczające - w okresie 4 lat - działania zmierzające do faktycznego wyprowadzenia się od córki i przeniesienia swojego centrum życiowego do omawianego lokalu. Przepisy ustawy o ewidencji ludności mają charakter porządkowy i głównym ich celem jest zapewnienie zgodności rejestracji danej osoby ze stanem faktycznym. Tym bardziej niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji o konieczności uchylenia decyzji. Pozamerytoryczne względy (stronami przeciwnymi są matka w podeszłym wieku oraz syn) nie powinny mieć żadnego znaczenia. Natomiast stan faktyczny został szczegółowo zbadany, co znalazło odzwierciedlenie w podjętych w sprawie rozstrzygnięciach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. S. wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko, że zajmowany lokal opuściła tylko na czas remontu oraz, iż nie może powrócić do swojego mieszkania, gdyż prace remontowe nie zostały zakończone, a pisma kierowane do Policji, Prokuratury i Sądu Rejonowego okazały się nieskuteczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam kasator, a skuteczność wniesionego przez niego środka zaskarżenia - z wyjątkiem nieważności postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione są w art. 183 § 2 P.p.s.a. - zależy od sposobu sformułowania podstaw kasacyjnych łącznie z ich uzasadnieniem. Podstawy kasacyjne determinują kierunek badawczy, jaki Sąd II instancji powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem rozpatrywać naruszenia innych przepisów lub w innym zakresie niż wskazane przez skarżącego. Z uwagi na tę zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami kasacyjnymi oraz określone wymogi formalne i materialne, które musi spełniać skarga kasacyjna, ustawodawca wprowadził tzw. przymus adwokacko-radcowski, stanowiąc w art. 175 § 1 P.p.s.a., iż omawiany środek zaskarżenia, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i § 3, musi być sporządzony przez adwokata lub radcę prawnego. Nałożenie tego obowiązku na ustawowo określonych profesjonalistów miało gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie, umożliwiającym dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Dokonanie takiej kontroli jest możliwe jedynie w przypadku powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów, którym - zdaniem kasatora - miał uchybić Sąd I instancji oraz właściwe uzasadnienie zarzutu ich naruszenia. Dla zawodowego pełnomocnika nie powinno ulegać wątpliwości, że wymóg wskazania konkretnych przepisów oznacza wymóg powołania wszystkich, a nie tylko przykładowo zasygnalizowanych norm prawnych naruszonych zaskarżonym wyrokiem. Dlatego zwrot "w szczególności" - używany dość powszechnie w praktyce adwokacko-radcowskiej przy opisywaniu podstaw kasacyjnych przed wymienieniem przepisów uznawanych za naruszone - którym posłużył się w niniejszej sprawie także pełnomocnik skarżącego - uznaje się za semantycznie pusty. W konsekwencji, rozpoznając skargę kasacyjną, Sąd uwzględnia tylko przepisy, które zostały wyraźnie wymienione przez kasatora jako naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast domniemywać intencji skarżącego i samodzielnie ustalać naruszenie, jakich jeszcze przepisów - oprócz przykładowo wymienionych - zamierzał on wytknąć Sądowi I instancji (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt IV CKN 1518/00, OSNC 2001, z.1, poz.39. Stosownie do art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego 2) naruszeniu przepisów postępowania. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię sprowadza się do mylnego zrozumienia treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Uchybienie normom postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego, z tym że należy dodatkowo wykazać, iż naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( tj. Dz. U. Nr 87 z 2001 r. poz. 960 ze zm.) zarówno poprzez jego błędną wykładnię jak i poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Art. 15 ust. 1 powołanej ustawy nakłada na osobę, która opuszcza mieszkanie, obowiązek wymeldowania się najpóźniej w dniu opuszczenia miejsca pobytu stałego lub tymczasowego. Jeżeli obowiązek ten nie zostanie dopełniony, ustawa przewiduje tryb administracyjny wymeldowania. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy - w dacie podejmowania zaskarżonych decyzji - stanowił, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Podstawową kwestią występującą w takich sprawach jest zatem wyjaśnienie niezbędnej przesłanki ustawowej wymeldowania tj. opuszczenia lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że opuszczenie miejsca pobytu stałego jako niezbędna przesłanka wymeldowania określona w art. 15 ust. 2 omawianej ustawy, winno być rozumiane jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu oraz dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Dobrowolne opuszczenie ma miejsce wówczas, gdy wynika z własnej woli osoby zainteresowanej, a nie z powodu bezprawnych działań bądź sytuacji faktycznych przymuszających do takiego zachowania (np. opuszczenia lokalu na czas remontu.). Prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd dotyczący dobrowolności i trwałości "opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu" wynika z prawidłowego odczytania art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych a więc zasadnie znalazł także odzwierciedlenie w interpretacji tej normy prawa w zaskarżonym wyroku (porównaj: niepublik. wyrok NSA z dnia 17 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 605/06 oraz wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 302/05 publikowany zbiór Lex nr 190969, wyrok NSA z dnia 17 marca 2003 r. sygn. akt V SA 2323/02 publikowany zbiór Lex nr 159183, wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r. sygn. akt V SA 3169/00 publikowany zbiór Lex nr 50123, wyrok z dnia 21 marca 2001 r. sygn. akt V SA2950/00 publikowany zbiór Lex nr 80643, wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r. sygn. akt V SA 108/00 publikowany zbiór Lex nr 49954, wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt V SA 1784/99 publikowany zbiór Lex nr 49415). Wobec powyższego nie można w okolicznościach przedmiotowej sprawy skutecznie zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni wskazanego art. 15 ust. 2 omawianej ustawy. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Nie można bowiem poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego skutecznie podważać stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 października 2004 r. sygn. akt FSK 624/04 niepublikowane, Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, iż ocena zasadności naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznał za prawidłowy. Dlatego też, aby zakwestionować nieprawidłowe ustalenia i niewłaściwą ocenę przez Sądu I instancji zebranego przez organy administracji publicznej materiału dowodowego, należy w podstawach kasacyjnych sformułować także zarzut uchybienia normom prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie Sądowi I instancji nie wytknięto jednak żadnych naruszeń przepisów postępowania. W sprawie miarodajne są więc ustalenia faktyczne tkwiące u podstaw zaskarżonego wyroku. Tym samym wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego były ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczące braku dobrowolności opuszczenia przedmiotowego lokalu przez E. S. Dlatego też przy uwzględnieniu powyższych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych przyczyn wobec nieusprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.