IV SA/Wa 1831/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Teresa Zyglewska, sędzia WSA Alina Balicka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w I. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] w I. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", stwierdzono niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia [...] w [...] od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] stycznia 2016 r. o uzgodnieniu warunków przeprowadzenia działań naprawczych w korycie rzeki [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano m. in. na następujące uwarunkowania faktyczne i prawne. Stowarzyszenie [...] w [...], zwane dalej "Stowarzyszeniem", pismem z 24 października 2013 r. zgłosiło wystąpienie szkody w środowisku w związku z prowadzeniem prac budowlanych w korycie rzeki [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], zwany dalej "RDOŚ", postanowieniem z [...] grudnia 2013 r., działając na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1789 ze zm.), zwanej dalej "ustawą szkodową", wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 15 tej ustawy w związku z wystąpieniem szkody w środowisku w wodach i gatunkach chronionych i ich siedliskach w korycie rzeki [...]. RDOŚ decyzją z [...] grudnia 2014 r. nałożył na Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], zwany dalej "WZMiUW", obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych w związku ze stwierdzeniem wystąpienia szkody w środowisku w gatunku chronionym ([...]). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] sierpnia 2015 r. uchylił decyzję z [...] grudnia 2014 r. i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem takiego rozstrzygnięcia było pominięcie przez organ pierwszej instancji procedury z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej w środowisku, dotyczącej dokonania przez organ wezwania podmiotu odpowiedzialnego za powstanie szkody w środowisku (WZMiUW) do uzgodnienia warunków przeprowadzenia działań naprawczych. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że wszczęcie postępowania nastąpiło na skutek dokonanego na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej przez Stowarzyszenie zgłoszenia, co w związku z art. 24 ust. 6 tej ustawy daje zgłaszającej organizacji możliwość uczestniczenia w tak wszczętym postępowaniu na prawach strony. Oznacza to obowiązek doręczenia przez organ rozstrzygnięcia, a także wszelkich innych pism generowanych w toku tego postępowania organizacji, która dokonała zgłoszenia. RDOŚ pismem z 6 listopada 2015 r. wezwał WZMiUW do przedłożenia wniosku o uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań naprawczych zgodnie z art. 13 ustawy szkodowej. Wezwany pismem z 16 listopada 2015 r. złożył stosowny wniosek. RDOŚ pismem z 22 grudnia 2015 r. nr [...] zawiadomił uczestników postępowania (w tym Stowarzyszenie) o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie o uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań naprawczych. RDOŚ decyzją z [...] stycznia 2016 r., działając na podstawie art. 13 ustawy szkodowej, uzgodnił warunki przeprowadzenia działań naprawczych. Decyzję doręczono także Stowarzyszeniu. Stowarzyszenie wniosło odwołanie od powyższej decyzji uzgodnieniowej. Postanowieniem z [...] maja 2016 r. organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, co następuje. Z art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej wynika, że organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku od każdego. W związku z przyjętym zgłoszeniem organ ten zobligowany jest na podstawie art. 24 ust. 5 albo ust. 7 ustawy szkodowej odpowiednio wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie wydania na podstawie art. 15 ustawy szkodowej decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek prowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych - uznając zgłoszenie za zasadne - lub w przypadku przeciwnym odmówić wszczęcia takiego postępowania. Do udziału w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej, tj. prowadzonym na podstawie art. 15 tej ustawy uprawniona jest, odpowiednio do art. 24 ust. 6 ustawy szkodowej, organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, na podstawie którego wszczęto postępowanie, uczestnicząca w tym postępowaniu na prawach strony. Tym samym przysługuje jej prawo do złożenia odwołania od wydanej decyzji. Dotyczy to jednak wyłącznie postępowania prowadzonego na podstawie art. 15 ustawy szkodowej. W niniejszej sprawie odwołanie dotyczy natomiast postępowania prowadzonego na wniosek strony na podstawie art. 13 ustawy szkodowej - o uzgodnienie warunków prowadzenia działań naprawczych. Postępowanie to, podobnie jak każde inne prowadzone na wniosek strony, inicjowane jest poprzez złożenie właśnie takiego wniosku. Żaden przepis ustawy nie daje upoważnienia do uczestniczenia z mocy prawa w takim postępowaniu, analogicznie jak to ma miejsce w przypadku prowadzenia postępowania na podstawie art. 15 tej ustawy szkodowej, innym podmiotom, w tym organizacjom ekologicznym. Stowarzyszenie nie było więc uczestnikiem postępowania zakończonego wydaniem decyzji uzgodnieniowej z [...] stycznia 2016 r., stąd nie nabyło prawa do bycia jego uczestnikiem na prawach strony. Stowarzyszenie nie jest także stroną postępowania. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jedynie przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonej osoby legitymację procesową strony. Stowarzyszenie jest zgłaszającym na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej. Nie jest ono stroną postępowania, bowiem ewentualne wydanie, w oparciu o ustawę, decyzji dotyczącej obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych nie będzie generować interesu prawnego Stowarzyszenia. Dokonanie zgłoszenia jest w pewnym sensie równoznaczne z żądaniem nałożenia w formie decyzji na sprawcę zgłoszonego zdarzenia obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych. Tak wydana decyzja konkretyzowałaby określony nią zakres obowiązków, ale skierowany wyłącznie do sprawców dokonanych zmian, a nie do Stowarzyszenia, z czego wynika, że to podmiot odpowiedzialny za powstanie szkody w środowisku ma przymiot strony w tym postępowaniu. Jednocześnie Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 13 ustawy szkodowej, stąd nie ma prawa do wniesienia odwołania. Stowarzyszenie wniosło skargę na postanowienie organu o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania podnosząc, że w wyniku jego zgłoszenia organy administracji prowadziły dwa odrębne postępowania - jedno w sprawie uzgodnienia na podstawie art. 13 ustawy szkodowej, a drugie na podstawie art. 15 - w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych. Zdaniem Skarżącego wadliwie został on pominięty jako podmiot na prawach strony w pierwszym z tych postępowań. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje. Istotą sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy dokonane przez Stowarzyszenie zgłoszenie skutkuje - w realiach niniejszej sprawy - jego udziałem w postępowaniu uzgodnieniowym (art. 13 ustawy szkodowej) na prawach strony. Jeżeli tak, należało merytorycznie rozpatrzyć odwołanie Stowarzyszenia, a nie stwierdzać jego niedopuszczalność, jak uczynił organ. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie powyższe zgłoszenie i dalszy przebieg postępowania daje podstawę do uznania, że Stowarzyszenie uczestniczyło na prawach strony w postępowaniu uzgodnieniowym (art. 13 ustawy szkodowej) i w związku z tym stało się jego uczestnikiem, stąd miało prawo wnieść odwołanie od decyzji uzgodnieniowej. Organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku (art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej). Organ ten, uznając zgłoszenie za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 (tzw. decyzji naprawczej - o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych - art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej). Organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, na podstawie którego wszczęto postępowanie, ma prawo uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony (art. 24 ust. 6 ustawy szkodowej). W niniejszej sprawie w wyniku zgłoszenia wszczęto postępowanie naprawcze w trybie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej. Jednak po uchyleniu wydanej w pierwszej instancji decyzji z [...] grudnia 2014 r., równolegle toczyło się postępowanie uzgodnieniowe w trybie art. 13 ustawy szkodowej. Zamiarem Stowarzyszenia zgłaszającego szkodę było zainicjowanie szeroko pojętego postępowania w sprawie działań naprawczych, w związku z wystąpieniem szkody w środowisku, niezależnie od tego, czy organ zobowiąże podmiot korzystający ze środowiska do przeprowadzenia działań naprawczych, czy też zostaną one uzgodnione. Postępowania prowadzone na podstawie art. 13 i art. 15 ustawy szkodowej stanowią co prawda w sensie formalnym dwa odrębne postępowania, niemniej jednak organ nie może ich prowadzić w sposób, który w ostatecznym rezultacie pozbawia zgłaszającego szkodę (organizację inicjującą postępowanie) możliwości jakiegokolwiek wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie kwestii naprawy szkód. Ponadto, Stowarzyszeniu w toku postępowania uzgodnieniowego doręczano szereg pism - skierowanych do WZMiUW wezwań z 6 listopada 2015 r. i 7 grudnia 2015 r., zawiadomienia z 22 grudnia 2015 r. nr [...] o zebraniu materiału dowodowego, decyzji organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2016 r. oraz pisma 11 lutego 2016 r. przekazującego odwołanie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Zasadnie Stowarzyszenie mogło być więc przeświadczone, że działa w postępowaniu uzgodnieniowym na prawach strony. Brak odpowiedniego postanowienia wydanego w oparciu o art. 31 K.p.a. przy jednoczesnym doręczaniu pism organizacji społecznej może zostać potraktowane jako dopuszczenie jej do postępowania w sposób dorozumiany. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 329/10 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), przyjmowanie oświadczeń składanych przez organizację, a także doręczanie jej pism w postępowaniu należy uznać za dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Organizacja społeczna, którą organ faktycznie (przez doręczanie jej pism) dopuścił do udziału w postępowaniu i traktował jako podmiot na prawach strony ma również prawo złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie podlega więc uchyleniu, gdyż narusza art. 134 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez niezasadne pominięcie Skarżącego w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 13 ustawy szkodowej. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 powyższej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazania co do dalszego toku postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku.