II OSK 329/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Ewa Ibrom ( spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1459/09 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w Rzeszowie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w Rzeszowie kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 329/10 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie VII SA/Wa 1459/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...]"[...]" na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2009 r. wydaną na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, (dalej w skrócie: k.p.a.), w zw. z art. 51 oraz 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej montażu przez [...] anten i urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]" na dachu budynku mieszkalnego przy ul. Rodła 6 w Warszawie oraz wpływu wykonanych robót budowlanych na stan techniczny budynku, umorzył postępowanie w ramach nadzoru budowlanego. Od powyższej decyzji odwołało się Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...]"[...]". Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. stwierdzając, że w rozpatrywanej sprawie nie zostało wydane postanowienie o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, a wydania takiego postanowienia nie można dorozumiewać poprzez fakt doręczania pism i rozstrzygnięć. Nadto w ocenie organu odwoławczego Stowarzyszenie nie spełnia przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a., gdyż postępowanie dotyczy wpływu montażu anten i urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej na stan techniczny budynku, a wśród celów statutowych Stowarzyszenia nie ma takiego, który uzasadniałby jego udział w niniejszym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...]"[...]". Stowarzyszenie powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że w sytuacji gdy organ nie wydał postanowienia z art. 31 § 2 k.p.a. o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, ale przyjmował składane przez organizację oświadczenia oraz doręczał decyzje i postanowienia, uznać należy, że organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków innej osoby, b) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za tym interes społeczny. Sąd podkreślił, że cel statutowy organizacji powinien w sposób ścisły łączyć się z przedmiotem postępowania administracyjnego. Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego toczyło się w zakresie wpływu robót budowlanych wykonywanych przy montażu anten i urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]" na stan techniczny budynku przy ul. Rodła 6 w Warszawie. Natomiast w § 7 Statutu skarżącego wskazano, że do jego celów statutowych należy ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym ze źródeł technicznych, a także ochrona środowiska naturalnego przed innymi zagrożeniami, w tym przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne oraz przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, tak sformułowany przepis statutu nie uzasadnia udziału skarżącego Stowarzyszenia w postępowaniu nadzorczym toczącym się w zakresie wpływu robót budowlanych, wykonywanych przy montażu stacji bazowej telefonii komórkowej, na dach i konstrukcję budynku. Nie dotyczy bowiem ani przeciwdziałania budowie tejże stacji, gdyż ten etap postępowania został już zakończony, ani tym bardziej jej użytkowania, skoro stacja ta nie została jeszcze uruchomiona. Sąd stwierdził, że wprawdzie nie podziela stanowiska, że tylko ostateczne postanowienie o wszczęciu z urzędu bądź o dopuszczeniu organizacji społecznej do toczącego się postępowania uprawnia organizację społeczną do udziału w postępowaniu, nie daje to jednak podstaw do uwzględnienia skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...]"[...]". Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie: - art. 31 k.p.a. w związku z art. 135 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej w skrócie: p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż w momencie składania wniosku przez organizację społeczną budowa stacji bazowej telefonii komórkowej była zakończona, a ponadto oparcie wyroku tylko i wyłącznie o jeden przepis Statutu i tym samym pominięcie pozostałych bez ich weryfikacji, - art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 174 pkt.2 p.p.s.a. poprzez stosowanie przepisu nie będącego przedmiotem skargi w formie przyjętej przez Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadniając poszczególne zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nakłada na Sąd obowiązek wszechstronnego rozpoznania sprawy i oparcie ustaleń faktycznych na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Podstawą oddalenia skargi był fakt, iż zdaniem Sądu budowa stacji telefonii komórkowej została zakończona, co nie jest zgodne z stanem faktycznym, albowiem z akt sprawy wynika jednoznacznie, że prowadzenie robót budowlanych związanych z montażem anten i urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]" na dachu budynku mieszkalnego przy ul. Rodła 6 w Warszawie zostało wstrzymane i prace te do dnia dzisiejszego nie są kontynuowane. Ponadto nie można w żaden sposób twierdzić, iż przedmiotem sprawy była tylko i wyłącznie ocena wpływu robót budowlanych, wykonywanych przy montażu stacji bazowej telefonii komórkowej, na dach i konstrukcję budynku. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż Sąd skupił się tylko i wyłącznie na jednym punkcie statutu bez odniesienia się do pozostałych, które pozwalają na stwierdzenie, że przesłanki statutowe zostały spełnione, bowiem przedmiotem sprawy była budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, niezakończona do dnia sporządzania skargi kasacyjnej. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono, że skoro organ drugiej instancji zajął stanowisko, iż postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej musi być wydane, a Sąd nie podzielił tego poglądu, to obowiązkiem Sądu było uchylenie skarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem merytorycznego rozstrzygnięcia odwołania Stowarzyszenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawy te powinny być przytoczone w skardze kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany wnioskami co do zakresu zaskarżenia oraz wskazanymi w skardze podstawami i podniesionymi w ich ramach zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna podlega zatem rozpoznaniu w granicach zawartych w niej zarzutów. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Uzasadniony jest przede wszystkim zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję, dokonał własnych ustaleń faktycznych, do czego nie był uprawniony. Kontrola działalności administracji publicznej dokonywana przez sądy administracyjne polega na ocenie zgodności działania organu administracji z prawem materialnym, procesowym i ustrojowym. Z istoty dokonywanej przez sądy administracyjne kontroli wynika, że sądy te co do zasady nie ustalają stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W orzecznictwie podkreśla się, że do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji, nie zaś samodzielne ustalanie stanu faktycznego (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010, z.1, poz.1). Ustaleń stanu faktycznego dokonuje organ administracji publicznej, rozstrzygający sprawę administracyjną. Sąd dokonuje natomiast kontroli prawidłowości tych ustaleń. Przedmiotem decyzji poddanej kontroli sądu było umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej montażu anten i urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku mieszkalnego oraz ich wpływu na stan techniczny tego budynku. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że kontrolując zgodność z prawem rozstrzygnięcia organu odwoławczego Sąd pierwszej instancji dokonał własnych ustaleń faktycznych w zakresie przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, określonych w przepisie art. 31 § 1 k.p.a., nie dokonał natomiast prawidłowej kontroli decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd pominął bowiem całkowicie fakt, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...]"[...]" traktowane było jak podmiot na prawach strony. Organ pierwszej instancji nie wydał wprawdzie przewidzianego w art. 31 § 2 k.p.a. postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, jednak zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił Stowarzyszenie przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z aktami spraw oraz prawie do uzyskiwania wyjaśnień, składania wniosków i zastrzeżeń. Doręczył następnie Stowarzyszeniu swoją decyzję i zawiadomił je o przekazaniu organowi drugiej instancji wniesionego przez Stowarzyszenie odwołania. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli organ administracji nie wydał postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia, a także doręczał tej organizacji decyzje i postanowienia, fakty te należy uznać za dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 1988, IV SA 855/88 opubl. w ONSA 1990, z. 1, poz.3, z dnia 20 października 2005 r., II OSK 94/05 oraz z dnia 11 marca 2008 r., II OSK 191/07, niepubl.). Organizacja społeczna, którą organ faktycznie dopuścił do udziału w postępowaniu i traktował jako podmiot na prawach strony ma również prawo złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Okoliczności tych nie uwzględnił w sposób należyty Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji. Uzasadniony jest zatem zarzut, że kontrola zaskarżonej decyzji dokonana została z naruszeniem przepisów art. 135 i 141 § 4 p.p.s.a. Należy zwrócić również uwagę na brak konsekwencji Sądu pierwszej instancji. Sąd ten nie podzielił bowiem stanowiska organu co do wymogu wydania formalnego postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, zaakceptował jednak stanowisko organu co do umorzenia postępowania odwoławczego z powodu braku tego postanowienia. Słusznie podnosi skarżący, że skoro Sąd nie podzielił stanowiska, że tylko ostateczne postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wydane na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. uprawnia ją do brania udziału w tym postępowaniu na prawach strony, powinien był uchylić zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Nie miał natomiast podstaw do dokonywania samodzielnie ustaleń, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu był uzasadniony jej celami statutowymi. Kwestia dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie była bowiem przedmiotem ustaleń faktycznych i rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Trafnie podnosi również skarżący, że Sąd nie miał jakichkolwiek podstaw do ustalenia, że budowa stacji bazowej została zakończona, okoliczność ta nie miała jednak w świetle przedstawionej argumentacji decydującego znaczenia. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia przepisów postępowania może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeśli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że naruszenie powołanych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowało bowiem w konsekwencji oddalenie przez sąd pierwszej instancji skargi Stowarzyszenia na decyzję organu odwoławczego. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokona kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceny prawnej i argumentacji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 2 i § 18 ust. 1 pkt 2 litera b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 z późn. zm.). ----------------------- 6