IV SA/Wa 1836/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. V. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 roku znak: [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej A. V. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2010 r. umarzającą - jako bezprzedmiotowe - postępowanie w sprawie o wydanie decyzji stwierdzającej, że majątek ziemski "D." nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.). Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy - tak jak organ I instancji -powołał się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08, w którym Trybunał rozważając problem obowiązywania § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm. -dalej w skrócie jako: rozporządzenie) przyjął, iż utracił on moc prawną wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71). Zakończyła ona bowiem formalnie nadawanie nieruchomości z państwowego funduszu ziemi w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na podstawie art. 9 ww. ustawy doszło do przejęcia z mocy prawa na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych objętych we władanie Państwa do dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. do dnia 5 kwietnia 1958 r. W rezultacie doszło do konwalidacji wadliwych przejęć nieruchomości rolnych przez Skarb Państwa. W aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach przeprowadzonej reformy rolnej właściwe są, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 K.p.c. Zakwestionowany przepis rozporządzenia nie ma mocy obowiązując, w związku z tym nie stanowi szczególnej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 K.p.a., na podstawie którego orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej. Minister uznał zatem, iż postępowanie przed organem administracji publicznej zainicjowane wnioskiem następców prawnych byłego właściciela ww. majątku Sygn. akt IV SA/Wa 1836/10 ziemskiego jest bezprzedmiotowe, albowiem w sprawie tej właściwy jest sąd powszechny. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy wziął nadto pod uwagę treść art. 190 ust 1 Konstytucji RP wskazując, iż postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r. jako "orzeczenie" ma charakter wiążący. Nawet gdyby przyjąć, iż owe postanowienie takiego charakteru nie ma, to z uwagi na charakter, treść i argumentację wykładni przepisów rozporządzenia z 1945 r., dokonanej przez Trybunał, wykładnia ta winna być uwzględniona w praktyce orzeczniczej sądów i organów. Odmienna interpretacja byłaby nie do pogodzenia z art. 2 Konstytucji RP. Zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w pełni podzielił stanowisko organu I instancji uznając, iż z przyczyn wskazanych wyżej postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe i należało je jako takie, umorzyć. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się A. V. reprezentowana przez pełnomocnika i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie art. 105 K.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania na skutek "zmiany stan prawnego" i w oparciu o uzasadnienie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r. w związku z art. 2, 7, 32 ust 1 i 2 oraz 64 ust 1 i 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie praw nabytych obywateli oraz zasad ich równości; 2. naruszenie art. 190 ust 1 w związku z art. 188 Konstytucji RP oraz art. 39 ust 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, z uwagi na błędne zastosowanie w tej sprawie poprzez uznanie wiążącej mocy uzasadnienia postanowienia Trybunału z 1 marca 2010 r. i błędne odczytanie jego sentencji; 3. naruszenie art. 9 ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, poprzez błędną interpretację oraz nieprawidłowe zastosowanie; 4. naruszenie § 5 rozporządzenia z 1945 r. w związku z art. 2 ust 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez odmowę zastosowania i bezpodstawne przyjęcie, że przepis utracił moc wraz z wejściem w życie ustawy z 1958 r., mimo, że ustalenie podpadania nieruchomości pod przepis 5. Sygn. akt IV SA/Wa 1836/10 dekretu dokonywane jest na dzień 1 września 1939 r. i 13 września 1944 r., a więc znacznie przed datą 12 marca 1958 r.; 5. naruszenie art. 6, 7 K.p.a. w związku z art. 77, 8 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania i pominięcie, że postępowanie nie dotyczyło nieruchomości o charakterze rolniczym; 6. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 105 K.p.a., a utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2010 r. z naruszeniem art. 105 K.p.a., co prowadzić musi do uwzględnienia skargi i wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Wojewoda [...] - na podstawie art. 105 K.p.a. - umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie uznając je za bezprzedmiotowe. Za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 K.p.a. uznaje się postępowanie, w którym brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak w doktrynie jak i w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez niewłaściwy organ, a tym bardziej wtedy gdy organy administracji w ogóle nie są właściwe do rozpoznania sprawy (tak m. in. Borkowski w Adamiak/Borkowki KPA Komentarz, 6 wyd. Warszawa 2005, art. 105 K.p.a.). Sygn. akt IV SA/Wa 1836/10 W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy - za organem I instancji -przyjął, że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że określona nieruchomość nie podpada pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w drodze postępowania administracyjnego. Zdaniem Ministra, sprawy takie winny być rozpoznawane przez sądy powszechne. Zarówno Wojewoda, jak i organ odwoławczy stając na takim stanowisku wzięli pod uwagę postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 argumentując jak wskazano w stanie sprawy. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem w istocie do oceny, jaka droga - postępowania przed sądem powszechnym czy przed organami administracyjnymi jest właściwa do rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Kwestia ta była już wielokrotnie przedmiotem rozważań przez sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów dnia 5 czerwca 2006 r. podjął uchwałę (sygn. akt I OPS 2/06), w której stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.). Tym niemniej postanowieniem z 5 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w tożsamej rodzajowo sprawie, wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w zakresie w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) przekazano do kompetencji organu administracji publicznej jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP?". Sygn. akt IV SA/Wa 1836/10 Postanowieniem z 1 marca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu jednak Trybunał wskazał, iż ww. rozporządzenie nie może być obecnie stosowane przez organy administracji publicznej, a w szczególności nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości w związku z przeprowadzeniem reformy rolnej. W efekcie powyższego postanowieniem z 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie reformy rolnej, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości - "czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 z późn. zm.)?". Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż po wydaniu postanowienia przez Trybunał Konstytucyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając moc wiążącą orzeczenia Trybunału z 1 marca 2010 r. w kilku sprawach stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w sprawach, w których orzekano na podstawie ww. przepisu rozporządzenia, przyjmując iż zostały one wydane bez podstawy prawnej. Uznanie, iż § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. utracił moc obowiązującą z chwilą zakończenia reformy rolnej mogłoby skłaniać do odstąpienia od stanowiska sformułowanego w uchwale NSA z 5 czerwca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, podjął uchwałę, w której stwierdził, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład Sygn. akt IV SA/Wa 1836/10 nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Trybunał Konstytucyjny nie posiadał przy tym kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. Oznacza to, że pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w swojej uchwale przeprowadził szczegółową analizę zagadnienia mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. dochodząc do wniosku, że dekret z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej -jako że nigdy nie został derogowany przez prawodawcę - nie utracił mocy obowiązującej i stanowi w dalszym ciągu element prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym również § 5 rozporządzenia nie utracił mocy obowiązującej. Nie można też mówić o jego "skonsumowaniu" z chwilą przejścia na rzecz Państwa nieruchomości podlegających reformie rolnej. Prawodawca dostrzegał bowiem, że wejście w życie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej będzie generowało spory w indywidualnych sprawach wynikające z wątpliwości co do tego, czy konkretna nieruchomość posiadała w dniu wejścia w życie dekretu cechy określone w powyższym przepisie dekretu. Oczywiste jest więc, że analizowany przepis rozporządzenia wyrażał normy generalne i abstrakcyjne, które miały być stosowane w przyszłości, jako procedura rozstrzygania tego typu sporów. Przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest w dalszym ciągu stosowany w praktyce organów władzy publicznej jako podstawa kompetencji do rozstrzygania o podpadaniu konkretnej nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W obecnych realiach ustrojowych funkcje wojewódzkich urzędów ziemskich wykonują organy administracji rządowej (wojewodowie). Decyzje tych organów podlegają natomiast kontroli sądów Sygn. akt IV SA/Wa 1836/10 administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł nadto, iż nie można przyjąć, że rozstrzyganie sporów dotyczących przeprowadzenia reformy rolnej w drodze administracyjnej zakończyła ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Zgodnie z art. 187 § 2 ustawy P.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Z kolei art. 269 tej ustawy określa tryb postępowania w sytuacji, gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów. Z art. 269 § 1 ustawy P.p.s.a. wynika tzw. ogólna moc wiążąca wskazanej uchwały. Wspomniana ogólna moc wiążąca uchwały wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym, niż przy zastosowaniu reguł wynikających z tej normy (tj. przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). Stosownie zatem do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w powołanej uchwale, Sąd uznał za trafne zarzuty skargi sprowadzające się do błędnego przyjęcia braku podstawy prawnej do rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że opisana w stanie sprawy nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na drodze postępowania administracyjnego. W wyniku tego zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z [...] maja 2010 r. jako naruszające prawo należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany do merytorycznej oceny wniosku wszczynającego postępowanie tj. wniosku o stwierdzenie, że opisana w stanie sprawy nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 § 2 tej ustawy.