IV SA/Wa 1836/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez [...] Towarzystwo Przyrodnicze im. [...] z siedzibą w [...] od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Zmiana i rozbudowa realizowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej S1 (dawniej S69) [...]-– [...] – [...], odcinek [...] – węzeł [...] ([...])". Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym: Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], po rozpoznaniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...]listopada 2016 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Zmiana i rozbudowa realizowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej S1 (dawniej S69) [...] – [...] – [...], odcinek [...] – węzeł [...] ([...])", stwierdzając brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla tego przedsięwzięcia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło [...] Towarzystwo Przyrodnicze im.\ z siedzibą w [...] (dalej: "Stowarzyszenie"), z uwagi na swoje cele statutowe oraz kierując się dobrem ochrony środowiska. Postanowieniem dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez Stowarzyszenie od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], powołując jako podstawę art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej zwanej "kpa". Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania mogą mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. O zaistnieniu przesłanki podmiotowej można mówić m.in., gdy jednostka wnosząca odwołanie nie ma legitymacji prawnej do jego wniesienia. Zdaniem organu odwoławczego sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Prawo do wniesienia odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przysługuje organizacji społecznej w sytuacjach określonych w art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm. – dalej: "ustawa ooś"), a także na zasadach ogólnych, wynikających z art. 31 kpa. Organ odwoławczy podkreślił, że w oparciu o przepis szczególny, tj. art. 44 ustawy ooś, możliwość złożenia odwołania ma organizacja ekologiczna (jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi) w sytuacji, gdy skarżona decyzja wydana została w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Możliwość udziału społeczeństwa, zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy ooś, zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Natomiast w niniejszej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego powyższe oznacza, że organ I instancji nie miał obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności stwierdził, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania regulacja zawarta w art. 44 ust. 2 ustawy ooś. W ocenie organu II instancji, odwołania Stowarzyszenia nie można również uznać za dopuszczalne w świetle przepisów wynikających z art. 31 kpa, bowiem byłoby to możliwe jedynie w sytuacji, gdyby ww. organizacja została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem I instancji na prawach strony na zasadach ogólnych kpa, przewidzianych dla wszystkich organizacji społecznych, tj. w trybie art. 31 § 2 kpa, wykazując przy tym zgodność celu statutowego organizacji z przedmiotem postępowania oraz ważny interes społeczny. Z akt niniejszej sprawy nie wynika natomiast, że Stowarzyszenie wystąpiło z takim wnioskiem w toku postępowania przed organem I instancji. Wniosek taki został zawarty dopiero w odwołaniu, czyli już po wydaniu decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania. W tym miejscu organ II instancji wyjaśnił, że na podstawie powyższego przepisu organizacja społeczna może domagać się dopuszczenia do udziału w toczącym się już postępowaniu w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej. Instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie funkcjonuje jednak samodzielnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Nie ma zatem zastosowania w sytuacji, gdy wniosek z art. 31 § 1 pkt 2 kpa jest złożony w czasie, gdy w danej sprawie nie toczy się postępowanie administracyjne. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że skoro żadna ze stron postępowania nie wniosła środka zaskarżenia od ww. decyzji, to przed organem II instancji nie toczy się postępowanie odwoławcze dla planowanej inwestycji. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że dokumentacja sprawy nie dowodzi również, aby Stowarzyszenie należało do kręgu podmiotów uznanych przez organ I instancji za strony postępowania. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że Stowarzyszenie nie uczestniczyło jako strona, ani podmiot na prawach strony, w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, zatem nie mogło złożyć odwołania. Jednocześnie uznał, że również jako organizacja ekologiczna, Stowarzyszenie nie mogło złożyć odwołania z uwagi na brak zastosowania w sprawie regulacji zawartej w art. 44 ust. 2 ustawy ooś. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyło [...] Towarzystwo Przyrodnicze im. [...] z siedzibą w [...]. W jej uzupełnieniu Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2017 r. różni się od pierwotnej decyzji z dnia [...] października 2009 r., z uwagi na weryfikację obowiązków inwestora, w szczególności brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Skarżące Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że postępowanie w sprawie wydania decyzji z [...] października 2009 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania toczyło się z udziałem społeczeństwa w ramach przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem skarżącej z powyższego wynika, że ustalenia obu decyzji są rozbieżne. Ponadto jeżeli decyzja z [...] stycznia 2017 r. zastępuje decyzję wcześniejszą, to uwidacznia się niekonsekwencja organu, która - zdaniem skarżącej - ma doprowadzić do ograniczenia udziału stron w postępowaniach niezwiązanych z nieruchomościami objętymi inwestycją. W ocenie skarżącej, aktualny stan formalno-prawny wynikający z kwalifikacji przedsięwzięcia skutkuje brakiem możliwości dokonania korekty zapisów decyzji z [...] stycznia 2017 r. przez organ odwoławczy, którą należałoby przeprowadzić w oparciu o standardy zgodne ze współczesną wiedzą w zakresie ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który jednak nie dotyczy przedmiotu niniejszej sprawy. Dlatego też, mimo że w skardze podniesiono zarzuty merytoryczne względem decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Zmiana i rozbudowa realizowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej S1 (dawniej S69) [...] – [...] – [...], odcinek [...] – [...] ([...])", to skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na naruszenie art. 31 § 1 kpa. Bezspornym jest, że skarżące Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej "ustawa"). Nie ulega bowiem wątpliwości, że jest to legalnie działające stowarzyszenie, którego statutowym celem jest ochrona środowiska. Wynika to jednoznacznie z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Krajowego Rejestru Sądowego (k. 22-24 akt sprawy), gdzie w rubryce 3 istnieje wpis, że "celem Towarzystwa jest prowadzenie działalności w zakresie ekologii, ochrony środowiska, dziedzictwa przyrodniczego i edukacji". Skoro zaś Stowarzyszenie, jako organizacja ekologiczna, posiada zdolność do występowania w postępowaniach regulowanych przepisami ustawy, koniecznym jest przedstawienie zasad, na których takie organizacje mogą brać udział w tych postępowaniach. Przepisy działu V ustawy rozróżniają dwa rodzaje przedsięwzięć: 1) dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest obowiązkowe, 2) takie, w których może zostać ustalony obowiązek przeprowadzenia takiej oceny. Obowiązek przeprowadzenia oceny oznacza zaś, że jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa w rozumieniu działu III ustawy, a więc także art. 44 ustawy. Jeżeli zatem dane przedsięwzięcie należy do kategorii przedsięwzięć, dla których ustawa w sposób wyraźny nakazuje przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, albo też obowiązek taki został nałożony w drodze postanowienia wydanego w trybie art. 63 ustawy, to również organizacje ekologiczne mają prawo uczestnictwa w tego rodzaju postępowaniach na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy. Decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. dotyczyła przedsięwzięcia, w stosunku do którego zostały wydane postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] i RDOŚ, stwierdzające, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym nie istnieje konieczność sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zatem było to postępowanie, w którym udział społeczeństwa nie był wymagany w rozumieniu przepisów ustawy. Należy podkreślić, że ustawa nie reguluje kwestii udziału organizacji ekologicznych w postępowaniach, w których udział społeczeństwa nie jest wymagany, ani też nie wyłącza udziału takich organizacji, jak czyni to np. przepis art. 28 ust. 3 prawa budowlanego. Trzeba zatem przyjąć, że w postępowaniach, w których udział społeczeństwa nie jest wymagany, organizacje ekologiczne będą mogły uczestniczyć na ogólnych zasadach, a zatem po spełnieniu wymagań wynikających z art. 31 § 1 kpa, czyli gdy cel statutowy organizacji jest zgodny z przedmiotem postępowania oraz za udziałem organizacji w postępowaniu przemawia interes społeczny (tak też Krzysztof Gruszecki "Komentarz do art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko"). Jeśli zatem organ administracji ustali, że dane postępowanie na podstawie przepisów ustawy nie wymaga udziału społeczeństwa, a pojawia się kwestia uczestnictwa w tym postępowaniu organizacji ekologicznej, to powinien zbadać, czy zachodzą przesłanki z art. 31 § 1 kpa, a więc czy cele statutowe organizacji uzasadniają jej udział oraz czy za jej udziałem przemawia interes społeczny. Tymczasem, uzasadniając niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia od decyzji RDOŚ, organ powołał się jedynie na okoliczność, że postępowanie, w którym chce uczestniczyć Stowarzyszenie, nie wymaga udziału społeczeństwa i w ogóle nie badał przesłanek z art. 31 § 1 kpa. Jak zaś wskazano wyżej, w odniesieniu do postępowań, w których nie jest wymagany udział społeczeństwa, dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu następuje na zasadach ogólnych. Zatem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska naruszył art. 31 § 1 kpa, co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało przedwczesnym wydaniem rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności odwołania. Skoro nie budzi wątpliwości powiązanie celów statutowych Stowarzyszenia z przedmiotem postępowania, w którym chce ono uczestniczyć, przy ponownym postępowaniu niezbędnym będzie ustalenie przez organ, czy interes społeczny przemawia za udziałem Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 314/08, Lex Omega nr 525903). Ponadto organ winien zbadać, czy powołane dotychczas przez stronę skarżącą okoliczności można uznać za konkretyzujące interes społeczny w niniejszej sprawie, zaś Stowarzyszenie ewentualnie okoliczności takie może jeszcze przytoczyć. W świetle dokonanych przez Sąd ustaleń przyjąć należy, że odwołanie [...] Towarzystwa Przyrodniczego im. [...] z siedzibą w K[...] z dnia 28 lutego 2017 r. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w ] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], implicite zawiera wniosek o dopuszczenie go do udziału w sprawie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2) kpa. Z uwagi powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, należało orzec jak w punkcie 1) sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2) wyroku orzeczono na podstawie art. 200 ppsa w związku z art. 210 § 2 ppsa, zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej równowartość uiszczonego przez nią wpisu. .