IV SA/Wa 1837/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej - oddala skargę - H. B. i M. J. pismem z 12 sierpnia 2002r, wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej, polegającej na budowie budynku mieszkalnego z przyłączami sieci miejskich i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w W., Prezydent W. decyzją z [...] czerwca 2003r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w drugiej linii zabudowy (środkowa część działki) przy ul. [...] w W., [...], na terenie oznaczonym literami A-B-C-D-E-A na mapie sytuacyjno - wysokościowej, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, z uwagi na brak wymaganych prawem uzgodnień, tj. pozytywnego uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Pismem z 17 marca 2009r. oraz 7 kwietnia 2009r. Prezydent W. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2003r. Decyzją z [...] czerwca 2009r. Prezydent W. orzekł o uchyleniu decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2003r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w drugiej linii zabudowy (środkowa część) przy ul. [...] w W. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. C. W uzasadnieniu odwołania odwołujący wskazał, iż uchylenie decyzji w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: K.p.a.) było niedopuszczalne, gdyż niedopuszczalne jest ingerowanie za pomocą powyższego przepisu w treść decyzji wydanej na podstawie ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, po utracie mocy prawnej przez tę ustawę. Ponadto odwołujący się wskazał, że w sprawie zakończonej decyzją z [...] czerwca 2003r. wystąpiła przesłanka wznowieniowa postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., co stanowi przeszkodę w uchyleniu decyzji na podstawie art. 154 K.p.a. z uwagi na to, że w razie zbiegu trybów weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych -wznowienia postępowania lub zmiany decyzji na podstawie art. 154 i 155 K.p.a., pierwszeństwo należy dać trybowi wznowienia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2009r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2003r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 154 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji stwierdził, iż postanowienie Ministra Kultury z [...] maja 2003r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2002r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2004r. Natomiast projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji został pozytywnie zaopiniowany ostatecznym postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2008r. Tym samym, w ocenie organu pierwszej instancji, zaistniały przesłanki do zmiany decyzji z [...] czerwca 2003r. Jednakże, jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzja Prezydenta W. z [...] czerwca 2003r, wydana została w oparciu o przepisy ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższa ustawa zaś utraciła moc na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem obecnie nie obowiązują przepisy, na podstawie których wydana została decyzja z [...] czerwca 2003r., więc zmiana decyzji w trybie art. 154 K.p.a. jest niedopuszczalna. Ponadto, organ odwoławczy podkreślił, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 154 K.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.). Tymczasem w sprawie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6, wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 kwietnia 2004r. postanowienie Ministra Kultury z [...] maja 2003r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2002r. odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. H. B. - w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2009r. - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż Kolegium rozpatrując niniejszą sprawę nie zwróciło uwagi, że M. C. nie jest stroną w tejże sprawie, jako że nigdy nie był i nie jest bezpośrednim sąsiadem jej nieruchomości, a jego działka nr ew. [...] w żadnym punkcie nie posiada wspólnej granicy z jej działką o nr ew. [...]. W jej ocenie Biuro Naczelnego Architekta Miasta, [...] błędnie włączyła do prowadzonej procedury jako strony postępowania także M. C., M. M., M. S. i A. T. Ponadto strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie zauważył, że po wygranej przez nią i jej męża sprawie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego [...] sierpnia 2008r. wydał postanowienie uchylające zaskarżone odmowne postanowienie w całości i uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postanowienie to jest ostateczne w administracyjnym toku postępowania. Skarżąca wskazała także, iż w związku ze zmianą ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i wejściu w życie 11 lipca 2003r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 20 lutego 2006r. w Delegaturze Biura Naczelnego Architekta Miasta, [...] przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania oraz państwowych i samorządowych jednostek administracyjnych. W wyniku tej rozprawy 31 marca 2006r. inwestor skorygował i uzupełnił swój wniosek zgodnie z wymogami nowej ustawy. Skarżąca zwróciła również uwagę na opieszałość organów prowadzących postępowanie oraz błędy proceduralne np. związane z ustaleniem i włączeniem do sprawy błędnych stron postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ wyjaśnił, iż decyzją z [...] czerwca 2003r. Prezydent W. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w drugiej linii zabudowy (środkowa część działki) przy ul. [...] w W., Stroną powołanej decyzji byli m.in. właściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] - S. i G. Z., Skoro zatem obecnie właścicielem powyższej nieruchomości jest M. C., to również jemu przysługuje przymiot strony postępowania w niniejszej sprawie. Niezależnie jednak od powyższego, w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji w trybie art. 154 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane zarzuty dotyczące pierwotnej decyzji, bowiem do kontroli prawidłowości ostatecznych decyzji przewidziane są inne tryby postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. In. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2009r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Postawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy [...]. Sformułowanie: "organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy" podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego. Zastosowanie instytucji reformacji i związanego z tym orzeczenia co do istoty sprawy ograniczone jest łącznym zaistnieniem dwóch warunków. Po pierwsze, organ odwoławczy musi zakwestionować rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W istocie oznacza to, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego jest niezgodne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Kodeks nie określa przyczyn wadliwości decyzji (czy poprzedzających ją wad postępowania) organu pierwszej instancji powodujących jej uchylenie w trybie odwoławczym. Można zatem przyjąć co do zasady, że pozostawia w tym zakresie swobodę organowi odwoławczemu, choć będzie ona miała charakter ograniczony. Podstawą zmiany nie może być bowiem wada nieistotna, usuwana w drodze rektyfikacji decyzji na podstawie przepisów art. 111-113 K.p.a. Na zakres swobody organu odwoławczego wpływa także zakaz reformationis in peius (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J, Borkowski, Postępowanie administracyjne.,, , s. 288). Drugi wymóg sprowadza się do braku wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego sprawy, konsekwencją którego jest ustalenie, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 K.p.a. (wyroki NSA: z 28.12.1995r., sygn. akt SA/Wr 2569/95.niepubl.; z 8.01.1996r., sygn. akt SA/Wr 1068/95, niepubl.; z 26.07.2001 r., II SA/Gd 814/99, niepubl.). Jeżeli potrzeba taka istnieje, organ przeprowadza dodatkowe postępowanie uzupełniające, a następnie wydaje decyzję reformatoryjną. Zgodnie z art. 154 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślenia wymaga, że w cytowanym przepisie ustawodawca zawarł zastrzeżenie, że warunkiem zmiany decyzji ostatecznej w jego trybie jest, aby na jej podstawie "żadna ze stron nie nabyła prawa". Tymczasem decyzją z [...] czerwca 2009r. Prezydent W. orzekł o uchyleniu decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2003r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w drugiej linii zabudowy (środkowa część) przy ul. [...] w W. Z porównania treści decyzji wynika zatem, że nie mieści się ona w dyspozycji przepisu art. 154 k.p.a. jako decyzja, na mocy której "żadna ze stron nie nabyła prawa" Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przy tym pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, że ostateczna decyzja administracyjna może być zmieniona lub uchylona w oparciu o powyższy przepis jedynie wówczas, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których ją wydano (por. wyrok NSA z 27 września 2002r., sygn. akt III SA 330/01, publ. OSP 2004/9 poz. 111). W niniejszej sprawie postanowienie Ministra Kultury z [...] maja 2003r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2002r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2004r. (sygn. akt IV SA/Wa 2251/03). Natomiast projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji został pozytywnie zaopiniowany ostatecznym postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2008r. Tym samym zaistniały przesłanki do zmiany decyzji z [...] czerwca 2003r. Jednakże powyższa decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Powołana ustawa utraciła moc na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem nie obowiązują przepisy na podstawie których wydana została decyzja Prezydenta W. z [...] czerwca 2003r. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu, opartym na orzecznictwie sądów administracyjnych, że zmiana powyższej decyzji w trybie art. 154 K.p.a. nie jest możliwa. Ponadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 154 K.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.) (por. wyrok Sądu Najwyższego z 6 stycznia 1999r., sygn. akt II RN 101/98, publ. OSNAPiUS 1999, nr 20, poz. 637). Skoro zatem w niniejszej sprawie, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., z uwagi na uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia Ministra Kultury z [...] maja 2003r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2002r., a zatem również i z uwagi na powyższe zmiana decyzji w trybie art. 154 K.p.a. jest niedopuszczalna. Zasadnie zatem organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta W. z [...] czerwca 2009r. i jednocześnie odmówił uchylenia decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2003r. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w skardze, należy stwierdzić, iż ustalenie stron postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy następuje przy uwzględnieniu wymogów wskazanych w treści art. 28 K.p.a., więc stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem wywodzi swoje żądanie. Interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest inwestor, który żąda ustalenia tych warunków, właściciele i użytkownicy wieczyści działek, na których ma powstać planowania inwestycja, a także właściciele i użytkownicy wieczyści działek objętych obszarem oddziaływania planowanej inwestycji (uchwała siedmiu sędziów NSA z 28.05.2001 r., OSP 1/01, publ. ONSA z 2001, Nr 4; wyrok NSA z 25,09.1995r" sygn. akt VI SA 13/95, publ. ONSA z 1995r" Nr 4; wyrok NSA z 28.09.2006r. sygn. akt II OSK 726/06, publ. Lex 203457). Stroną postępowania, w wyniku którego wydana została decyzja Prezydenta W. byli właściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] – S. i G. Z. Słusznie zatem organ odwoławczy wskazał, iż przymiot strony przysługuje także M. C. -obecnemu właścicielowi działki nr [...]. Fakt, iż jego działka nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja nie świadczy o braku interesu prawnego i posiadania przymiotu strony postępowania. Jak bowiem wyżej wskazano interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przysługuje nie tylko inwestorowi oraz właścicielom (użytkownikom wieczystym) działek, na których planowana jest inwestycja, ale także właścicielom (użytkownikom wieczystym) działek objętych obszarem oddziaływania tejże inwestycji. Zatem należy stwierdzić, że M. C., którego działkę oddziela od działki planowanej inwestycji, jedynie niewielka działka nr [...], przysługuje nie tylko interes faktyczny ale i interes prawny, jako że planowana inwestycja może oddziaływać na jego działkę. Działka [...], należąca do teściów skarżącej, została bowiem podzielona na 3 działki, z których środkowa, o numerze [...], jest obecnie własnością skarżącej. Nie można zatem uznać, iż oddzielenie działki skarżącej od działki M. C., poprzez pozostawienie we własności teściów skarżącej niewielkiej działki [...], pozbawia M. C. przymiotu strony postępowania. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 P.p.s.a. -orzekł jak w sentencji wyroku.